NIK w swoim raporcie z dn. 9 marca 2023 r. o rozwoju efektywnych systemów ciepłowniczych przedstawia wyniki kontroli przeprowadzone w Ministerstwie Klimatu i Środowiska oraz 25 urzędach gmin w okresie od 2016 r. do I połowy 2021 r. Powodem przeprowadzonej weryfikacji był niski odsetek systemów ciepłowniczych, które spełniały ustawowe kryteria efektywności energetycznej (w 2020 r. było to 17 proc. wszystkich systemów) oraz zła jakość powietrza. Po podziale kraju na 45 stref jakości powietrza, w 39 z nich (87 proc.) stwierdzono przekroczenie limitu emisji benzo[a]pirenu, w 16 – pyłu PM10, a w 14 – pyłu PM2,5. Nadrzędnym celem kontroli było sprawdzenie działalności administracji publicznej na rzecz rozwoju efektywnych systemów ciepłowniczych w Polsce [1].

Definicja efektywności energetycznej

Według przepisów prawa definicja efektywnego systemu ciepłowniczego nie jest jednoznaczna, ponieważ w praktyce składa się na nią efektywność energetyczna, ekonomiczna i ekologiczna. W art. 7b ust. 4 [2]  Ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U.2022.1385) [3] (zwana dalej: Prawo energetyczne, system ciepłowniczy jest uznawany za efektywny energetycznie, gdy do produkcji ciepła lub chłodu wykorzystuje się co najmniej w: 50 proc. OZE (odnawialne źródła energii), 50 proc. ciepło odpadowe, 75 proc. ciepło pochodzące z kogeneracji (jednej z najbardziej efektywnych metod przetwarzania energii pierwotnej, w której występuje skojarzona produkcja energii łącząca proces spalania np. gazu z wytwarzaniem energii elektrycznej i ciepła) lub 50 proc. połączenie ww. energii i ciepła.

System ciepłowniczy nie jest jedynym źródłem wytwarzania ciepła, bo składa się na niego sieć ciepłownicza, urządzenia oraz instalacje wytwarzające i odbierające ciepło. Efektywność energetyczna wg art. 2 pkt 3 ustawy o efektywności energetycznej (Dz. U. 2016 poz. 831) brzmi: [4] definiuje ją jako stosunek uzyskanej wielkości efektu użytkowego obiektu, urządzenia lub instalacji, w typowych warunkach użytkowania lub eksploatacji, do ilości zużycia energii przez obiekt, urządzenie lub instalację, albo w wyniku wykonanej usługi do uzyskania efektu.

Jakie działania oszczędzają energię i ograniczają straty ciepła?

W ocenie NIK w celu poprawy efektywności systemu ciepłowniczego należy podjąć działania w kierunku oszczędności energii oraz ograniczenia strat ciepła z sieci ciepłowniczych, takie jak:

• wymiana i modernizacja elementów węzłów ciepłowniczych,
• zastosowanie układów kogeneracyjnych w źródłach ciepła,
• przyłączenie już istniejących oraz nowo powstających obiektów do sieci ciepłowniczej.

Wszystkie te działania prowadzą do poprawy sprawności produkcji i dystrybucji ciepła, co przekłada się na spadek ilości energii niezbędnej dla celów grzewczych.

Ze względu na przestarzały stan techniczny większości systemów ciepłowniczych oraz wymagania w zakresie ochrony środowiska (w szczególności konkluzje BAT), przedsiębiorstwa ciepłownicze są zmuszone do inwestycji modernizacyjnych. Według raportu NIK, konieczna jest:

• zmiana źródeł wytwarzania ciepła na bardziej ekologiczne,
• rozwój i modernizacja sieci dystrybucyjnych.

Barierą w podjęciu działań jest brak zasobów finansowych na modernizacje i inwestycje, co uniemożliwia przedsiębiorstwa do sprostania tym wyzwaniom. Towarzystwo Gospodarcze Polskie Elektrownie oszacowało dostosowanie się do konkluzji BAT na wydatek 10 mld zł.

Systemy ciepłownicze w kontrolowanych gminach

Przeprowadzona przez NIK kontrola gmin miała na celu ocenę realizacji zadań administracji w zakresie planowania i organizacji zaopatrzenia w ciepło uwzględniających rozwój efektywnych systemów ciepłowniczych.

Na 25 gmin objętych kontrolą, tylko w 10 występował efektywny system ciepłowniczy, który spełniał ustawowe kryterium, tj. 75 proc. ciepła pochodziło z kogeneracji. Niestety, żaden z systemów nie wykorzystywał do wytwarzania ciepła 50 proc. energii z odnawialnych źródeł energii lub 50 proc. ciepła odpadowego. W 9 systemach dominującym paliwem wykorzystywanym do produkcji ciepła był węgiel (ponad 82 proc.).

Z raportu okazuje się, że efektywne systemy ciepłownicze występowały w większości gmin, których liczba mieszkańców przekraczała 100 tys., natomiast właścicielami źródeł ciepła systemowego w 90 proc. były podmioty prywatne. Tylko jedno systemowe źródło ciepła należało do spółki, której właścicielem była jednostka samorządu terytorialnego.

Struktura paliw wykorzystanych do produkcji ciepła i wpływ na jakość powietrza

W 22 skontrolowanych gminach dominującym paliwem używanym do produkcji ciepła systemowego był węgiel kamienny w postaci miału węglowego,  którego udział wahał się od 56 proc. (Kielce) do 100 proc. (np. Radom, Piotrków Trybunalski, Włocławek). Jedna gmina (Zgierz) używała węgla brunatnego, a kolejna (Pszczyna) gazu ziemnego. Pozostałymi paliwami współspalanymi z węglem kamiennym był gaz ziemny, biomasa i odpady komunalne.

Stosowanie miału węglowego jako paliwa dominującego w produkcji ciepła systemowego, miało bezpośredni wpływ na zanieczyszczenie powietrza. Mimo iż w latach 2015-2020 odnotowano spadki średniorocznego stężenia pyłu PM2,5, na koniec 2020 r. wystąpiło przekroczenie dopuszczalnego poziomu na terenie 6 z 25 kontrolowanych gmin. W przypadku pyłu PM10 pod koniec 2020 r. nie przekroczono dopuszczalnej normy na terenie żadnej kontrolowanej gminy. Obniżał się również poziom stężenia benzo(a)pirenu, jednak nadal pod koniec 2020 r. na terenie prawie wszystkich gmin (22 z 23 objętych pomiarami) przekraczał dopuszczalną normę.

Istotny udział w emisji zanieczyszczeń na terenach gmin miały indywidualne źródła wytwarzania energii, w szczególności te o tzw. niskiej emisji. Były one głównym źródłem emisji pyłu PM10 oraz benzo(a)pirenu. Poza emisją, która ma miejsce na danym obszarze, na stan jakości powietrza mają również czynniki, takie jak położenie terenu, warunki klimatyczne czy źródła emitujące zanieczyszczenia będące w bliskim sąsiedztwie z gminą.

Ocena działań gmin

Gminy nie przeprowadzały samodzielnie ani nie zlecały przeprowadzenia w latach 2016 -2021 analizy w zakresie oceny ograniczeń utrudniających rozwój efektywnych systemów ciepłowniczych. Głównymi barierami transformacji były:

• wysokie koszty inwestycji,
• układ własności majątku źródłowego oraz dystrybucyjnego,
• brak instrumentów interwencji gminy na podmioty prywatne będące właścicielami źródła ciepła,
• niestabilna cena gazu oraz niska akceptacja społeczna źródeł spalania paliw alternatywnych (np. biomasa, RDF – wysokokaloryczna frakcja odpadów komunalnych).

Większość gmin objętych kontrolą (22 z 25) nie wywiązała się z obowiązku opracowania projektu Założeń do planu zaopatrzenia w terminie wynikającym z art. 19 ust. 2 Prawa energetycznego [5]. Co więcej w większości przedłożonych dokumentów występowały wady, m.in. niedokładne oszacowanie zapotrzebowania na ciepło, nieuwzględnienie przedsięwzięcia inwestycyjnego w zakresie budowy nowego źródła ciepła, nierzetelny opis miejskiego systemu ciepłowniczego czy nieokreślenie wykorzystania istniejących nadwyżek energii.

 W części Założeń nie określono celów wynikających z potrzeb gmin, planów i działań w zakresie zaopatrzenia w ciepło, w tym kroków do utworzenia efektywnych systemów ciepłowniczych na tych terenach. Kontrola NIK wskazała, że niektóre Założenia były niespójne z kierunkami rozwoju danej gminy. W związku z licznymi nieprawidłowościami w treści Założeń skontrolowanych gmin przedsiębiorstwa energetyczne miały podstawę do odmowy przyłączenia do sieci nowych odbiorców. Co w konsekwencji, przełożyło się na ryzyko niezaspokojenia potrzeb mieszkańców tych gmin w zakresie przyłączenia do sieci ciepłowniczej.

 Większość gmin, bo aż 80 proc., nie dokonała oceny potencjału wytwarzania energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji oraz efektywnych energetycznie systemów ciepłowniczych lub chłodniczych na obszarze gminy. Ostatecznie uniemożliwiło to analizę rozwiązań w systemie ciepłowniczym.

Monitoring strategicznych programów związanych z poprawą efektywności energetycznej

Tylko 28 proc. skontrolowanych gmin, czyli co czwarta, nie prowadziła monitoringu zgodności planów rozwoju przedsiębiorstw ciepłowniczych z Założeniami do planu zaopatrzenia w ciepło. W konsekwencji przełożyło się to na brak rzetelnej analizy, z której wynikałaby podstawa do uchwalenia nakazanego prawem Planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe. Istotą tego obowiązku jest weryfikacja poprawności realizacji Założeń przez przedsiębiorstwa energetyczne.

Kontrola Ministerstwa Klimatu i Środowiska

W okresie objętym kontrolą, którą prowadzono w gminach, inspektorzy NIK poddali ocenie wszelkie działania Ministerstwa Klimatu i Środowiska (dalej znane: MKiŚ), które wspierały rozwój efektywnych systemów ciepłowniczych w odniesieniu do barier i ograniczeń tych systemów, a także monitorowano pracę instrumentów wspierających transformację systemów ciepłowniczych i wpływ środków pomocowych na rozwój tych systemów.

 Ministerstwo podjęło pracę nad wyznaczeniem strategii rozwoju ciepłownictwa i dostosowaniem modelu rynku ciepła do obowiązujących wymagań. Pomimo dysponowania wiedzą, prace miały charakter opóźniony, niekonsekwentny i nieskuteczny. Posiadając od 2014 r. dane o ograniczeniach w transformacji systemów ciepłowniczych w kierunku efektywnych energetycznie Minister dopiero pod koniec 2018 r. powołał Zespół do spraw modelu funkcjonowania rynku ciepła. Prace Zespołu zakończyły się bezowocnie, ponieważ nie wypracowano kluczowych rozwiązań i systemów wsparcia dla sektora ciepłownictwa.

 W lipcu 2020 r. powołano nowy Zespół do spraw określenia modelu funkcjonowania rynku ciepła, który koncentrował się na analizie funkcjonowania tej strefy i na podstawie wyników zaproponował zmiany w przepisach, m.in. kształtowanie taryf zaopatrzenia w ciepło.

Prace nad projektem Strategia dla ciepłownictwa do 2030 r. z perspektywą do 2040 r.

 W momencie powołania nowego Zespołu Ministerstwo rozpoczęło pracę nad strategicznym planem – Strategią dla ciepłownictwa do 2030 r. z perspektywą do 2040 r. [9]. W ramach celu 7 PEP 40 Polityki energetycznej Polski do 2040 r. [6], działania projektu Zapewnienie warunków zwiększenia wykorzystania ciepła systemowego, obejmowały: uproszczenie procedur w obszarze prowadzenia inwestycji w zakresie ciepłowniczej infrastruktury sieciowej, zmianę modelu rynku ciepła i polityki taryfowej. Mimo planowanego przedstawienia tego dokumentu Radzie Ministrów do akceptacji w IV kwartale 2021 r., projekt nadal pozostawał na etapie przygotowania w MKiŚ.

Prowadzonych w latach 2009-2018 prac nad ustawą o korytarzach przesyłowych, mającą ułatwić realizację inwestycji liniowych w energetyce, ostatecznie nie sfinalizowano. Ministerstwo nie przeprowadziło prac legislacyjnych dotyczących uproszczenia procedur inwestycyjnych w zakresie ciepłowniczej infrastruktury sieciowej. Ocenę tych działań powierzyło Zespołowi do spraw lokalnego bezpieczeństwa energetycznego, a kontynuację zadań w zakresie zmiany modelu rynku ciepła i polityki taryfowej zaplanowało na 2022 r.

Programy wsparcia dla sektora ciepłownictwa i ich ocena

W celu rozwoju efektywnych systemów ciepłowniczych Minister wprowadził programy wsparcia (np. Ciepłownictwo Powiatowe [7]), które uruchomiono ze względu na opóźnienia działań strategicznych, dopiero w 2019 r. Wprowadzane programy nie obejmowały przedsiębiorców, spółek komunalnych i niektórych źródeł wymagających modernizacji.
W większości przypadków na efekty działań podjętych przez Ministerstwo musimy jeszcze poczekać, ponieważ nie upłynęły terminy zakończenia tych programów. Niemniej już teraz wiadomo, że nie osiągnięto zakładanego poziomu wolumenów w wysokości 2400 MW w latach 2019-2021. Do października 2021 r. zrealizowano jedynie nieco ponad 15 proc. zaplanowanego wskaźnika, tj. 360 MW.

Monitorowanie rozwoju efektywnych systemów ciepłowniczych

NIK w swoim raporcie wskazał, że Ministerstwo Klimatu i Środowiska nie opracowało właściwego narzędzia do gromadzenia danych o systemach ciepłowniczych. Bez systemu gromadzenia danych o liczbie i lokalizacji systemów ciepłowniczych w Polsce nie były dostarczane informacje, które systemy ciepłownicze były efektywne oraz na terenie ilu i jakich gmin funkcjonowały. W tej sytuacji inspektorzy NIK podkreślają, że informacje z 2015 r. zawarte w ocenie potencjału wytwarzania energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji oraz efektywnych energetycznie systemów ciepłowniczych lub chłodniczych nie były w pełni wiarygodne.

Wnioski NIK po analizie raportu

Dotychczasowy zapis art. 18 ust. 1 pkt 5 Prawa energetycznego [8] jest zbyt ogólnikowy, dlatego w przedstawionym raporcie NIK wnosi o dokładne określenie terminu wykonania oceny potencjału wytwarzania energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji oraz efektywnych systemów ciepłowniczych bądź chłodniczych na obszarze gminy. Poza tym nie przedstawiono zakresu oceny potencjału, co przekłada się na dowolność w realizacji przez gminy wyznaczonego obowiązku.

Wyniki kontroli podkreślają potrzebę opracowania nowego projektu Strategii na rzecz ciepłownictwa, a także organizację systemu pozyskiwania informacji o liczbie, lokalizacji i udziale systemów efektywnych energetycznie. Ponadto inspektorzy NIK podkreślają potrzebę przeprowadzenia analizy potencjału energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji i efektywnych energetycznie systemów ciepłowniczych lub chłodniczych na terenie gminy, a także zapewnienie odpowiednich mechanizmów monitorowania działań w zakresie rozwoju systemów ciepłowniczych.

Podsumowanie

Polskie ciepłownictwo oparte jest na wykorzystywaniu paliwa węglowego do produkcji ciepła. Obecnie odejście od tego paliwa, co jest zgodne z aktualnymi wymaganiami UE, jest szczególnie utrudnione w systemach, gdzie źródła wytwarzania ciepła stanowią jednostki o dużej mocy zainstalowanej. Nie jest możliwe w krótkim czasie zastąpienie ich OZE, na przykład biomasą. Jednostki oparte o źródła odnawialne (m.in. pompy ciepła, kolektory słoneczne czy źródła geotermalne), nie są w stanie dostarczyć wystarczającej mocy oraz temperatury nośnika do zastąpienia wszystkich eksploatowanych jednostek węglowych i zapewnić ciągłość dostaw. Najlepszą obecnie dostępną alternatywą wskazaną w raporcie NIK pozwalającą na szybką zmianę paliwa, jest gaz ziemny lub wykorzystanie kogeneracyjnych jednostek węglowych w połączeniu z jednostkami OZE.

Systemy ciepłownicze w Polsce muszą sprostać wielu wymaganiom i zmianom technologicznym. Problemem, z jakim boryka się Polska to infrastruktura systemów ciepłowniczych, która jest bardzo zróżnicowana zarówno pod względem stanu technicznego, jak i wskaźników ekonomicznych. Dodatkowo pojawiają się nowe regulacje Unii Europejskiej, przez co Minister właściwy ds. energii jest zobowiązany dostosowywać sektor ciepłowniczy do kolejnych pakietów klimatycznych UE. Ostatecznie decydującym czynnikiem w procesie modernizacji ciepłownictwa w Polsce jest jego lokalny charakter, który umożliwia dobór optymalnych rozwiązań na danym obszarze.

[1] Raport NIK o wynikach kontroli „Rozwój efektywnych systemów ciepłowniczych” https://www.nik.gov.pl/plik/id,27243,vp,30052.pdf [dostęp: 2023-05-09]

[2] Art. 7b ust. 4 Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 19 maja 2022 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy – Prawo energetyczne (Dz.U. z 2022 poz. 1385) brzmi:

4. Przez efektywny energetycznie system ciepłowniczy lub chłodniczy rozumie się system ciepłowniczy lub chłodniczy, w którym do wytwarzania ciepła lub chłodu wykorzystuje się co najmniej w:
1) 50% energię z odnawialnych źródeł energii lub
2) 50% ciepło odpadowe lub
3) 75% ciepło pochodzące z kogeneracji lub
4) 50% połączenie energii i ciepła, o których mowa w pkt 1-3. 

[3] Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2022 r. poz. 1385, 1723, 2127, 2243, 2370, 2687, z 2023 r. poz. 295.) https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20220001385/U/D20221385Lj.pdf [dostęp: 2023-05-09]

[4] Art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o efektywności energetycznej (Dz. U. 2016 poz. 831) brzmi:

efektywność energetyczna – stosunek uzyskanej wielkości efektu użytkowego danego obiektu, urządzenia technicznego lub instalacji, w typowych warunkach ich użytkowania lub eksploatacji, do ilości zużycia energii przez ten obiekt, urządzenie techniczne lub instalację, albo w wyniku wykonanej usługi niezbędnej do uzyskania tego efektu.  

[5] Art.19. ust. 2. Ustawy Prawo energetyczne (Dz. U. z 2022 r. poz. 1385, 1723, 2127, 2243, 2370, 2687, z 2023 r. poz. 295.) brzmi:

Projekt założeń sporządza się dla obszaru gminy co najmniej na okres 15 lat i aktualizuje co najmniej raz na 3 lata.  

[6] 7 cel Polityki energetycznej Polski do 2040 r. https://www.gov.pl/web/klimat/polityka-energetyczna-polski [dostęp: 2023-05-09]

[7] Program priorytetowy „Ciepłownictwo powiatowe – pilotaż” https://www.gov.pl/web/nfosigw/nabor-cieplownictwo-powiatowe–pilotaz    [dostęp: 2023-05-09]

[8] Art. 18 ust. 1 pkt 5 Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 19 maja 2022 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy – Prawo energetyczne (Dz.U. z 2022 poz. 1385) brzmi:

Do zadań własnych gminy w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, ciepło i paliwa gazowe należy: ocena potencjału wytwarzania energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji oraz efektywnych energetycznie systemów ciepłowniczych lub chłodniczych na obszarze gminy. 

[9] Strategia dla ciepłownictwa do 2030 r. z perspektywą do 2040 r.  https://bip.mos.gov.pl/strategie-plany-programy/strategia-dla-cieplownictwa-do-2030-r-z-perspektywa-do-2040-r/ \   [dostęp: 2023-05-09]