Woda jest jednym z zasobów, który wyróżnia Ziemię na tle pozostałych znanych nam planet. Jej ilość i jakość warunkują istnienie życia, dlatego ważna jest dbałość o to, by jej stan pozwalał na bezpieczne funkcjonowanie wszystkich organizmów żywych. Mimo że woda pokrywa aż 71 proc. „błękitnej planety”, jedynie 2,5 proc. jej zasobów to woda słodka, która jest kluczowa dla życia ludzi. Jednym z sektorów, dla którego jest ona szczególnie istotna jest rolnictwo. Dzięki nawadnianiu swoich upraw rolnicy są w stanie poprawiać ich żywotność i jakość oraz zwiększać plony, zabezpieczając się w ten sposób przed nieregularnymi opadami oraz suszami. Działalność gospodarcza, jaką jest rolnictwo wraz ze zmianami klimatu oraz rosnącą populacją przyczyniają się jednak do zmniejszania zasobów wody słodkiej, co jest źródłem niepokoju. Chcąc przeciwdziałać tym zmianom, Unia Europejska stworzyła plany, których przestrzeganie powinno zmniejszyć wpływ rolnictwa na zasoby wodne UE. Skuteczność tych regulacji ocenił Europejski Trybunał Obrachunkowy w swoim sprawozdaniu specjalnym [1]. Czy inicjatywy UE spełniają swoje zadanie, a może nieumyślnie jeszcze bardziej pogarszają stan europejskiej gospodarki wodnej?

Dobry stan ilościowy wód celem UE

W 2000 roku Parlament Europejski i Rada stworzyli dyrektywę ustanawiającą ramy wspólnego działania w dziedzinie polityki wodnej, która potocznie nazywana jest ramową dyrektywą wodną [2]. Jej ideą jest ochrona i poprawa jakości środowiska poprzez racjonalne wykorzystywanie zasobów naturalnych oraz obciążanie kosztami podmiotów zanieczyszczających. UE chce spełniać te założenia między innymi poprzez dbanie o dobrą jakość i ilość wód w śródlądowych wodach powierzchniowych, przejściowych, przybrzeżnych oraz podziemnych. Jednym z zadań, jakie zostały przekazane państwom członkowskim w ramach dyrektywy, było przygotowywanie planów gospodarowania wodami w dorzeczach, które muszą być aktualizowane co 6 lat. Poczynione na ich podstawie postępy oceniane są przez UE co 3 lata. Plany te są podstawowymi dokumentami planistycznymi gospodarki wodnej i powinny zawierać informacje na temat monitorowania, głównych zagrożeń, zwolnień oraz celów na kolejne lata.

Dyrektywa założyła, że do 2015 roku wszystkie części wód podziemnych powinny osiągnąć dobry stan ilościowy. Oznacza to, że pobór wody nie powinien powodować obniżenia jej poziomu do tego stopnia, że skutkuje to pogorszeniem stanu tego surowca. Według Komisji Europejskiej do 2015 roku w państwach członkowskich sytuacja poprawiła się, jednak 9 proc. wód podziemnych nadal było w złym stanie. W przypadku uzasadnionych wyjątków czas na poprawę stanu ilościowego wód został przedłużony do 2027 roku.

Wsparcie finansowe w ramach wspólnej polityki rolnej

Drugim z kluczowych dokumentów dla gospodarki wodnej w przemyśle rolniczym jest wspólna polityka rolna (dalej WPR), której podstawę stanowi Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej [3]. Aktualnie jest ona w okresie przejściowym [4] między założeniami przeznaczonymi na lata 2014-2020, a 2023-2027. Program do 2020 roku posiadał trzy główne cele. Jednym z nich było dostarczanie mieszkańcom produktów żywnościowych wysokiej jakości, które produkowane są w sposób zgodny z wymogami między innymi gospodarki wodnej. WPR łączy ze sobą chęci ochrony środowiska, poprawy wydajności rolnictwa oraz zapewnienia rolnikom odpowiedniego standardu życia. Wsparcie oferowane w ramach programu powinno zapewniać stabilność dochodów, nagradzanie przyjaznych dla środowiska rolników, przeciwdziałanie trudnym sytuacjom na rynku oraz rozwijanie obszarów wiejskich. Rolnicy otrzymujący wsparcie w ramach WPR powinni działać według zasady wzajemnej zgodności. Oznacza to, że w przypadku łamania unijnych przepisów dotyczących ochrony środowiska, zdrowia publicznego, zdrowia i dobrostanu zwierząt lub gospodarowania gruntami, mogą się oni spodziewać zmniejszenia wsparcia ze strony UE lub innych sankcji.

Wiele odstępstw od zezwoleń na pobór wody

Rolnictwo odpowiada za ¼ poboru wody słodkiej na terenie UE. Oznacza to, że sektor ten ma bardzo duży wpływ na jej stan ilościowy, a woda stanowi ogromną wartość dla rolnictwa. Ze względu na silne powiązania tych dwóch czynników, kontrolerzy Trybunału zdecydowali się na ocenę roli ramowej dyrektywy wodnej w zrównoważonym korzystaniu z wód w sektorze rolnictwa. Sprawdzone zostało również, w jaki sposób uwzględniane są jej zasady w systemach wsparcia rolników w ramach WPR. Kontroli poddanych zostało 11 krajów i regionów UE między innymi Hiszpania, Portugalia, Węgry, Belgia czy Cypr.

Chcąc chronić się przed niezrównoważonym korzystaniem z wód, ramowa dyrektywa wodna narzuca państwom członkowskim konieczność wydawania zezwoleń na pobór określonej ilości wody oraz prowadzenia rejestru poboru. Podmioty, które działają bez odpowiedniego zezwolenia lub bez powiadomienia organów, powinny być wykrywane i karane. Kraje UE wdrażają zasady we własnym zakresie i mogą stosować ustalone przez siebie odstępstwa w przypadku, gdy pobór nie ma istotnego wpływu na stan wody. Przykładowo w Bułgarii i części Włoch nie jest wymagane zezwolenie na wykorzystywanie wód podziemnych i powierzchniowych na użytek domowy, Węgry zezwalają na korzystanie z tymczasowych pompowni wody w okresie „stałego niedoboru wody”, a Grecja umożliwia okazjonalny użytek w przypadku sytuacji nadzwyczajnych. Problemem jest fakt, że jeśli nie ma obowiązku stosowania odpowiednich systemów pomiarowych, nie istnieje możliwość sprawdzenia czy pobór wody pozostaje poniżej istotnego poziomu oraz czy nie dochodzi do przewinień. Częstymi naruszeniami są również nielegalne odwierty, studnie i pompownie. Podczas kontroli Trybunał stwierdził także występowanie problemów, jakimi są niedobory kadrowe wśród osób mających kontrolować rolników oraz zbyt długie terminy na dostosowanie nielegalnego poboru wody do obowiązujących przepisów, przez co winni nie są karani.

Woda w rolnictwie tańsza niż w pozostałych sektorach

Zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci” znaną głównie z gospodarki odpadami, państwa członkowskie nakładają opłaty na osoby wykorzystujące wodę w zależności od pobranej ilości. Przykładowo na Cyprze stosowane są dodatkowe opłaty za każdy metr sześcienny wody ponad limit, Portugalia i Węgry stosują podatek od zasobów wodnych naliczany na podstawie pomiaru zużycia wody, w części Belgii i Francji opłaty są wyższe, gdy woda pobierana jest na obszarach, na których występuje niedobór wody, a w Bułgarii wykorzystywanie wód podziemnych jest droższe niż powierzchniowych. Takie przepisy mają zachęcać do bardziej oszczędnego korzystania z wód i nagradzać tych, którzy działają z myślą o środowisku przyrodniczym i wykorzystują bardziej efektywne technologie i praktyki. Trybunał wykazał jednak, że w 8 z 11 kontrolowanych krajów i regionów opłaty za wodę są niższe, jeśli wykorzystywana jest ona na potrzeby rolnictwa. W przypadku części Niemiec rolnicy zwalniani są z podatków za wodę, jeśli pobór wód powierzchniowych wykorzystywany jest do nawadniania, a w Portugalii podatek zmniejszany jest, jeśli woda przeznaczona jest do regulacji termicznej upraw, na przykład do uprawy ryżu. W 6 z 11 kontrolowanych krajów i regionów opłaty nie są wymagane, jeśli nie jest przekraczany wyznaczony próg – na Węgrzech wynosi on 500 m³ rocznie, w Bułgarii 10 m³ dziennie, a w częściach Francji od 7000 m³ do 10000 m³ rocznie. W większości, bo w 8 z 11 kontrolowanych przez Trybunał krajów i regionów, stwierdzone zostało, że aktualny system opłat nie pozwala im na osiąganie pełnego zwrotu kosztów za wodę w rolnictwie. Może być to spowodowane tym, że koszty ekologiczne i materiałowe, jak na przykład szkody wyrządzone środowisku, nie są uwzględniane w wymaganych opłatach.

Brak zachęt do ekologicznych działań

UE, wspierając finansowo państwa członkowskie, powinna brać pod uwagę wymogi ochrony środowiska przyrodniczego. Z tego względu wsparcie w ramach WPR powinny otrzymywać podmioty stosujące się do zapisów ramowej dyrektywy wodnej, czyli praktykujące zrównoważone korzystanie z wód. Taki sposób wsparcia powinien zachęcać tych, którzy nie podjęli jeszcze ekologicznych kroków aby wprowadzili korzystne dla środowiska rozwiązania, otrzymując przy tym wsparcie finansowe. Jak donosi Trybunał, rzeczywistość wygląda nieco inaczej. Beneficjenci otrzymują wsparcie oparte o powierzchnię swojej działalności, niezależnie od rodzaju upraw i sposobu ich nawadniania. Niektóre z państw UE stosują również dobrowolne wsparcie rolników działających w sektorach borykających się z trudnościami. Unia ogranicza jednak możliwość finansowanie upraw o dużym zapotrzebowaniu na wodę jak ryż, orzechy, owoce i warzywa. Mimo to tego typu roślinność nadal jest finansowana przez państwa UE. Dodatkowym problemem jest również fakt, że wsparcie udzielane jest także na obszarach borykających się z niedoborem wód, co pogłębia występujące na tych terenach trudności.

Inwestycje WPR nieumyślnie mogą pogarszać stan ilościowy wód

Środki pochodzące z WPR mogą być przeznaczane między innymi na inwestycje w infrastrukturę do ponownego wykorzystywania ścieków, działania w zakresie w zakresie naturalnej retencji wody lub tworzenia infrastruktury wodnej takiej jak zbiorniki. Ważnym krokiem na drodze do zwiększenia lub przywrócenia pojemności wodnej gleby oraz jej zdolności retencyjnych jest wykorzystywanie środków w zakresie naturalnej retencji wody, jak tworzenie stref buforowych na obrzeżach pól, uprawa bezorkowa oraz odtwarzanie terenów podmokłych. Jedynie 5 z 11 skontrolowanych przez Trybunał krajów i regionów finansuje tego typu działania na rzecz rozwoju obszarów wiejskich. Środki mogą być również wykorzystywane jako rekompensata dla rolników, którzy przeznaczyli dodatkowe fundusze lub ponieśli straty na skutek spełnienia wymogów krajowych planów gospodarowania wodami w dorzeczu. Tego typu inicjatywy mogłyby zachęcać rolników do pracy z myślą o środowisku, jednak żaden z badanych krajów i regionów nie praktykuje takich działań.

Środki unijne mogą być również przeznaczane na transformację systemów nawadniania na przykład poprzez modernizację istniejących urządzeń lub budowę nowych systemów pozwalających na pokrycie większego obszaru. Niesie to jednak swoje problemy. Zwiększona efektywność wykorzystania wody może doprowadzić do ograniczenia powrotu wód powierzchniowych do rzek, a budowa nowych systemów nawadniających, o ile nie będą one wykorzystywać wody opadowej lub odzyskiwanej, może spowodować jeszcze większą presję na zasoby wodne. Ze względu na przedstawione ryzyka, plany wspieranych finansowo projektów, powinny jasno przedstawiać, w jaki sposób są w stanie z powodzeniem poprawić stan ilościowy wód. Spełnienie tego warunku nie jest jednak łatwe. Wynika to z tego, że teksty prawne nie zawierają dokładnych definicji stanu ilościowego wód powierzchniowych, przez co określenie jednoznacznie czym jest dobry stan ilościowy, do którego dąży UE, nie jest możliwe. Problematyczne jest również stwierdzenie „w niedalekiej przeszłości”. Odgrywa ono dużą rolę w przypadku zwiększania obszarów nawadnianych, mogących uwzględniać również te obszary, które były nawadniane w niedalekiej przeszłości, co kraje interpretują na różne sposoby. Przez to, że UE nie przedstawiła konkretnych wymagań, istnieje ryzyko, że finansuje ona projekty, które wcale nie zbliżają jej do spełniania założeń ramowej dyrektywy wodnej.

Jakie powinny być przyszłe działania UE?

Na podstawie przeprowadzonych kontroli, Trybunał stwierdził, że Komisja powinna podjąć się trzech zadań, które mają pomóc w stworzeniu zrozumiałego systemu zezwoleń, opłat i wspierania, który dąży do zrównoważonego korzystania z wód. Pierwszym z zaleceń jest uzasadnienie przez państwa członkowskie poziomów opłat za wodę w sektorze rolnictwa. Wyjaśnienia wymaga również sposób wyboru czynników, które mają istotny wpływ na stan części wód. Jest konieczne, aby uzasadnić funkcjonowanie systemu wydawania zwolnień z obowiązku posiadania zezwolenia na pobór wody. Od 2023 roku, czyli wraz z rozpoczęciem  obowiązywania nowej WPR, Komisja powinna powiązać dofinansowania ze spełnieniem norm środowiskowych, tak aby wspierani byli rolnicy działający z myślą o środowisku, a ci którzy jeszcze nie prowadzą ekologicznych praktyk poczuli się do tego zachęceni. Zmiany powinny zostać również wprowadzone w systemie finansowania dobrowolnego, tak by zapobiegać inwestycjom, które zwiększają pobór wód na obszarach dotkniętych niedoborem wody oraz obejmują uprawy wymagające dużej ilości wody. Projekty wybierane przez państwa członkowskie powinny być kontrolowane i oceniane przez Komisję, tak aby środki UE przeznaczane na nawadnianie przyczyniały się do realizacji celów ramowej dyrektywy wodnej.

Unia, tworząc ramową dyrektywę wodną oraz WPR, zrobiła pierwszy krok w stronę zrównoważonego wykorzystywania zasobów wodnych w rolnictwie, jednak skuteczność przedstawionych w nich pomysłów oraz osiągnięcie wyznaczonych celów zależy od odpowiedniego dopracowania zawodzących środków. Komisja powinna wdrożyć przedstawione przez Trybunał zalecenia i współpracując z państwami członkowskimi minimalizować wpływ rolnictwa na zasoby tak cennego surowca, jakim jest woda, by do 2027 roku osiągnąć pożądany dobry stan ilościowy na terenie wspólnoty.

[1] Sprawozdanie specjalne “Zrównoważone wykorzystanie zasobów wodnych w sektorze rolnictwa – zamiast promować bardziej efektywne korzystanie z wód środki w ramach WPR najprawdopodobniej doprowadzą do wzrostu zużycia” https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR21_20/SR_CAP-and-water_PL.pdf  [dostęp: 23-11-2021]

[2] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (2000/60/WE) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32000L0060&from=PL  [dostęp: 23-11-2021]

[3] Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012E/TXT&from=PL  [dostęp: 23-11-2021]

[4] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/2220 z dnia 23 grudnia 2020 r. ustanawiające niektóre przepisy przejściowe dotyczące wsparcia z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) w latach 2021 i 2022 oraz zmieniające rozporządzenia (UE) nr 1305/2013, (UE) nr 1306/2013 i (UE) nr 1307/2013 w odniesieniu do zasobów i stosowania w latach 2021 i 2022 oraz rozporządzenie (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do zasobów i rozdziału takiego wsparcia na lata 2021 i 2022  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32020R2220&from=PL  [dostęp: 23-11-2021]