Organizacja społeczna i organizacja ekologiczna – choć obie mogą uczestniczyć w postępowaniach administracyjnych, różni je zakres uprawnień i warunki udziału. Przepisy k.p.a. oraz ustawy o.o.ś. precyzują, kiedy i w jakim trybie dana organizacja może zainicjować lub dołączyć do postępowania. Warto znać te różnice, bo mają realny wpływ na przebieg spraw środowiskowych, zwłaszcza w kontekście decyzji środowiskowych i inwestycyjnych. Zagadnienie omawia radca prawny dr Marcin Kaźmierski.
Do kogo skierowane jest nagranie?
Materiał „Co różni organizację społeczną od ekologicznej?” będzie przydatny dla:
- dla przedstawicieli organizacji społecznych i ekologicznych, którzy chcą skutecznie uczestniczyć w postępowaniach administracyjnych,
- dla inwestorów i pełnomocników biorących udział w procedurach wymagających udziału społeczeństwa,
- dla urzędników przygotowujących się do oceny wniosków o dopuszczenie organizacji do postępowania,
- dla specjalistów ds. ochrony środowiska, którzy chcą lepiej zrozumieć rolę organizacji w procedurach środowiskowych.
Czego się dowiesz?
- Czym różni się organizacja społeczna od organizacji ekologicznej?
- Jakie warunki musi spełnić organizacja, aby zostać dopuszczoną do udziału w postępowaniu?
- Jakie uprawnienia przysługują organizacjom społecznym, a jakie organizacjom ekologicznym?
- Kiedy organizacja ekologiczna może wnieść odwołanie lub skargę, nawet jeśli nie brała udziału w postępowaniu pierwszej instancji?
- Jakie przepisy regulują udział organizacji w postępowaniach administracyjnych i środowiskowych?
Co zyskasz?
- Zrozumiesz, czym różni się organizacja społeczna od organizacji ekologicznej i jakie mają uprawnienia.
- Dowiesz się, jakie warunki formalne muszą spełnić organizacje, by uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym lub środowiskowym.
- Nauczysz się, kiedy organizacja może skutecznie wnieść odwołanie lub skargę do WSA.
- Będziesz lepiej przygotowany do planowania i prowadzenia postępowań z udziałem społeczeństwa.
Podstawa prawna
W udostępnionym materiale powołujemy się na następujące normy prawne:
- Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2024 poz. 1112) https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/DocDetails.xsp?id=WDU20240001112
- Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 poz. 572) https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/DocDetails.xsp?id=WDU20240000572
Dla tych, co wolą czytać
Co różni organizację społeczną od ekologicznej?
Dwie organizacje: organizacja społeczna oraz rodzaj organizacji społecznej – organizacja ekologiczna. O organizacji społecznej mówi Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko znajdujemy zapisy o organizacji ekologicznej. We wszystkich postępowaniach z udziałem społeczeństwa, gdzie jest wymagany udział społeczeństwa, mowa jest także o organizacji ekologicznej.
Jak więc mają się przepisy k.p.a. do przepisów ustawy o.o.ś.?
Organizacje społeczne
Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 5 § 2 pkt 5 w k.p.a. przez organizacje społeczne rozumie się organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne.
W k.p.a. przepisem odnoszącym się do praw organizacji społecznej jest artykuł 31, który mówi o tym, co może organizacja społeczna:
§ 1. Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:
1) wszczęcia postępowania,
2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
§ 1a. Organizacja społeczna, o której mowa w § 1, może brać udział w postępowaniu w imieniu i na rzecz pracownika delegowanego na terytorium RP lub z terytorium RP albo pracodawcy delegującego pracownika na terytorium RP lub z terytorium RP – za zgodą strony w imieniu i na rzecz której występuje w postępowaniu.
§ 2. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.
§ 3. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony.
§ 4. Organ administracji publicznej, wszczynając postępowanie w sprawie dotyczącej innej osoby, zawiadamia o tym organizację społeczną, jeżeli uzna, że może ona być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe, i gdy przemawia za tym interes społeczny.
§ 5. Organizacja społeczna, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego.
Co oznacza, że organizacja społeczna, na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., w sytuacji, w której postępowanie administracyjne nie dotyczy owej organizacji społecznej, może zarówno żądać wszczęcia postępowania, jak i dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby. Jeżeli jest dopuszczona do udziału, występuje na prawach strony. Nie jest stroną, ale ma prawa strony.
Organizacja społeczna będzie dopuszczona do postępowania a jej żądanie wszczęcia postępowania będzie uznane za uzasadnione, jeśli, zgodnie z k.p.a., spełnione zostaną dwa warunki:
– musi to być uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej
– musi za tym przemawiać interes społeczny.
Jeżeli organ administracji publicznej uzna żądanie za uzasadnione – dopuszcza organizację społeczną do postępowania bądź wszczyna postępowanie.
Jeżeli zaś organ administracji publicznej uzna żądanie za nieuzasadnione wówczas odmówi. Na odmowę wszczęcia postępowania czy też dopuszczenie do udziału w postępowaniu przysługuje zażalenie. Co istotne, zażalenie przysługuje jedynie w przypadku odmowy, zaś nie przysługuje na dopuszczenie bądź wszczęcie. Co oznacza, że nawet jeżeli strona postępowania będzie niezadowolona z dopuszczenia do postępowania organizacji społecznej, nie ma prawa zażalenia. Zażalenie jest jedynie na odmowę. To jest bardzo istotna rzecz.
Z udziałem organizacji społecznej wiążą się kolejne aspekty. Organ administracji, jeżeli uzna to za uzasadnione, może sam poinformować organizację społeczną, że dane postępowanie jest prowadzone. Jest to norma wynikająca z artykułu 31 § 4 k.p.a.:
Organ administracji publicznej, wszczynając postępowanie w sprawie dotyczącej innej osoby, zawiadamia o tym organizację społeczną, jeżeli uzna, że może ona być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe, i gdy przemawia za tym interes społeczny.
Inną ciekawą instytucją jest instytucja polegająca na prawie wypowiedzenia się w danej sprawie, o czym mówi artykuł 31 § 5 k.p.a.:
Organizacja społeczna, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego.
Kolejnymi przepisami z k.p.a. dotyczącymi udziału w postępowaniu organizacji społecznej są przepisy mówiące o doręczeniach, przepisy mówiące, kto jest stroną postępowania, kto może być stroną postępowania czy zagadnienia składania skarg i zażaleń. Ale szczególną uwagę zwraca artykuł 90 § 3 k.p.a., który dotyczy rozprawy administracyjnej. Przewiduje on możliwość poinformowania organizacji społecznej o planowanej rozprawie administracyjnej:
Ponadto organ zawiadamia o rozprawie państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, organizacje społeczne, a także inne osoby, jeżeli ich udział w rozprawie jest uzasadniony ze względu na jej przedmiot. W tym przypadku organ wzywa je do wzięcia udziału w rozprawie albo do złożenia przed rozprawą oświadczenia i dowodów dla jego poparcia.
Organizacja nie występuje na prawach strony, bo wówczas byłaby poinformowana jako strona, a jest informowana o planowanym przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej tak jak jednostki samorządu terytorialnego i inne organy administracji.
Organizacje ekologiczne
Szczególnym rodzajem organizacji społecznej jest organizacja ekologiczna, o czym mówi ustawa o.o.ś. Jej art. 10 ust. 1 pkt 10 definiuje pojęcie organizacji ekologicznej. Przez organizację ekologiczną rozumie się więc organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Istotnym elementem jest tutaj położony nacisk na statutowy cel organizacji, jakim ma być ochrona środowiska (a nie ochrona przyrody).
Artykuły 44 i 45 to przepisy dotyczące uprawnień organizacji ekologicznych. Z punktu widzenia postępowań z udziałem społeczeństwa, gdzie organizacja ekologiczna nabywa szczególne uprawnienia związany jest art. 44 ustawy o.o.ś. W ustępie 1 odnosi się on do postępowania pierwszoinstancyjnego:
Organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Zgodnie z powyższym, żeby organizacja ekologiczna mogła zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu, musi spełnić i wykazać spełnienie dwóch warunków (innych niż te z k.p.a. dotyczących organizacji społecznych):
– cele statutowe (ochrona środowiska)
– czas prowadzenia działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania.
Przepisy k.p.a. dotyczące organizacji społecznych mają zastosowanie w zakresie przepisów art. 31 § 4 (organ administracji publicznej zawiadamia organizację społeczną, w tym wypadku ekologiczną, o wszczęciu postępowania, którym może być ona zainteresowana).
Organizacja ekologiczna, jeżeli mamy do czynienia z tym szczególnym postępowaniem, które wymaga udziału społeczeństwa, może także wstąpić na etapie postępowania drugoinstancyjnego, może je zainicjować. Ma prawo wniesienia odwołania, nawet jeżeli nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. To zasadnicza różnica pomiędzy prawami organizacji ekologicznej i organizacji społecznej. Organizacja społeczna, jeżeli nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, nie ma możliwości zainicjowania postępowania drugoinstancyjnego poprzez wniesienie odwołania. Natomiast organizacja ekologiczna, nawet jak nie brała udziału w postępowaniu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie, przy spełnieniu dwóch wymienionych wcześniej wymagań (cel statutowy i czas prowadzenia działalności).
Organizacja ekologiczna, nawet jeżeli nie brała udziału w postępowaniu (ani pierwszoinstancyjnym ani drugoinstancyjnym), ma uprawnienie do zainicjowania postępowania sądowo-administracyjnego, a więc do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Z uwagi na tak szeroki katalog uprawnień, niedopuszczanie, zwalczanie organizacji ekologicznej przed wstąpieniem w postępowanie nie do końca ma sens. Nawet jeżeli organizacja ta nie będzie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, bo nie zostanie dopuszczona przez organ pierwszoinstancyjny, to może wnieść odwołanie. Wtedy oceniać będzie organ drugiej instancji albo idąc dalej, Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zażalenie nie przysługuje na dopuszczenie organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu, ale przysługuje na odmowę dopuszczenia. I tu mamy zażalenie.
W kontekście organizacji ekologicznej ciekawą instytucją jest artykuł 86g ustawy o.o.ś. Nadaje on podobny katalog uprawnień organizacji ekologicznej i stronie postępowania przy podobnych warunkach wejścia (cele statutowe i czas prowadzenia działalności), ale w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na inwestycje, czyli zezwolenia na budowę, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na inwestycje. Co ciekawe, w tym przypadku te wymagane 12 miesięcy prowadzenia działalności statutowej należy liczyć od momentu wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na inwestycję a nie od momentu wszczęcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach:
Organizacji ekologicznej powołującej się na swoje cele statutowe, jeżeli prowadzi ona działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na inwestycję, także w przypadku gdy nie brała ona udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, lub stronie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach służy prawo do wniesienia odwołania od zezwolenia na inwestycję, poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. W postępowaniu odwoławczym organizacja ekologiczna uczestniczy na prawach strony.
Co oznacza, że organizacja ekologiczna, która zaczyna się tworzyć, kiedy procedowana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, a tym samym nie spełnia wymogów na wniesienie żądania, przy zezwoleniu na inwestycję będzie je już spełniać.
Organizacja ekologiczna może dołączyć do postępowania w pierwszej instancji, nawet jak nie brała w nim udziału od początku, może złożyć odwołanie do organu drugiej instancji, nawet jeśli nie brała udziału w postępowaniu drugoinstanycjnym, może wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
W przepisie 86g ustawy o.o.ś. mamy wymagania odnośnie do odwołania i skargi. Zainteresowanie organizacji ekologicznej może dotyczyć tylko tych zagadnień, które wynikają z decyzji środowiskowej i którymi związany jest organ wydający zezwolenie na inwestycje:
Odwołanie przysługuje w zakresie, w jakim organ właściwy do wydania zezwolenia na inwestycję jest związany decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 86 pkt 2.
Czyli w odwołaniu, w skardze musi być wskazane, w jakim zakresie zezwolenie na inwestycje jest niezgodne z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub nie uwzględnia jej postanowień. To jest wymóg formalny odwołania. Przy normalnym odwołaniu nie trzeba niczego wskazywać.
Terminy są związane z opublikowaniem zezwolenia na inwestycję. Zgodnie z art. 72 ust. 6 ustawy o.o.ś. odwołanie należy wnieść w terminie 14 dni od dnia upływu terminu udostępnienia treści zezwolenia na inwestycję:
Organ właściwy do wydania decyzji, o których mowa w ust. 1, dotyczących przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, niezwłocznie po wydaniu decyzji, podaje do publicznej wiadomości informacje o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy, a także udostępnia na okres 14 dni w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej obsługującego go urzędu treść tej decyzji. W informacji wskazuje się dzień udostępnienia treści decyzji.
To ciekawa instytucja, niestety mogąca bardzo mocno wpływać na obstrukcję postępowań.
Analogiczną instytucję tylko w stosunku do inwestycji strategicznych mamy w artykule 103d ustawy o.o.ś. Tam także organizacja ekologiczna ma prawo odwołać się, wstąpić w postępowanie, złożyć skargę w stosunku do zezwoleń na inwestycje, ale w odniesieniu do inwestycji strategicznych.
Artykuł 45 ustawy o.o.ś. przewiduje możliwość współpracy pomiędzy organizacją ekologiczną, organizacjami pracodawców, pracowników w ochronie środowiska:
Organizacje ekologiczne, jednostki pomocnicze samorządu gminnego, samorząd pracowniczy, jednostki ochotniczych straży pożarnych oraz związki zawodowe mogą współdziałać w dziedzinie ochrony środowiska z organami administracji.
To też są bardzo ciekawe instytucje. Nie wpływają na postępowanie administracyjne, ale pokazują, że ochrona środowiska jest dobrem wspólnym.
Organizacje ekologiczne mają prawo wskazywać członków Krajowej Komisji ds. Ocen Oddziaływania na Środowisko i regionalnej komisji ds. ocen oddziaływania na środowisko. Artykuły 132-133 ustawy o.o.ś. informują o tym, że członkowie tych dwóch organów mogą być wyłaniani także z organizacji ekologicznych.
