Z życia wzięte: negatywny spór kompetencyjny o przetwarzanie odpadów poza instalacją (R5)

Właściwość organu administracji publicznej wyznacza granice jego działania i decyduje o tym, który organ ma obowiązek prowadzić postępowanie oraz wydać rozstrzygnięcie. Gdy powstają rozbieżności co do tego, kto jest organem właściwym, pojawia się spór kompetencyjny – pozytywny albo negatywny. Tego rodzaju spory wpływają na tempo postępowania i bezpieczeństwo prawne wydawanych decyzji. Poniżej przedstawiam podstawy prawne, tryb postępowania oraz organy właściwe do ich rozstrzygania.

● Czym jest spór kompetencyjny?
● Jakie są rodzaje sporów kompetencyjnych?
● Jakie wyróżniamy właściwości organów?
● Z czego wynika obowiązek przestrzegania właściwości przez organy administracji?
● Co organ powinien zrobić w przypadku, kiedy nie jest właściwy w sprawie?
● Kiedy to jeszcze nie jest spór?
● Kto rozstrzyga spory kompetencyjne między organami administracji publicznej?
● Kto może wystąpić z wnioskiem o rozpatrzenie sporu?
● Z życia wzięte – spór kompetencyjny pomiędzy organami administracji publicznej w zakresie udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów
● Podsumowanie

Czym jest spór kompetencyjny?

Spór kompetencyjny to sytuacja, w której co najmniej dwa organy administracji publicznej pozostają w rozbieżności co do tego, który z nich jest uprawniony i zobowiązany do rozpoznania oraz rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, czyli do prowadzenia postępowania i wydania właściwego rozstrzygnięcia w danym zakresie.

Jakie są rodzaje sporów kompetencyjnych?

W praktyce wyróżnia się dwa podstawowe typy sporu kompetencyjnego:

• spór pozytywny – gdy dwa lub więcej organów uznają się za właściwe w tej samej sprawie i każdy z nich rości sobie prawo do jej rozstrzygnięcia;
• spór negatywny – gdy żaden z organów nie uznaje się za właściwy, a sprawa jest „przerzucana” między organami, co prowadzi do impasu w jej rozpoznaniu.

Jakie wyróżniamy właściwości organów?

Zgodnie z ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691) [1] wyróżniamy właściwość rzeczową oraz właściwość miejscową. W praktyce rozróżnia się także właściwość instancyjną.

Art. 20 k.p.a. [2] wskazuje, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Przykładem może być właściwość do udzielenia zezwolenia na zbieranie lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, która uregulowana jest art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587) [3].

Natomiast właściwość miejscową reguluje art. 21 k.p.a. [4] W §1 wskazano, że właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się:

1. w sprawach dotyczących nieruchomości – według miejsca jej położenia; jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości;
2. w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy – według miejsca, w którym zakład pracy jest, był lub ma być prowadzony;
3. w innych sprawach – według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w przypadku braku zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju.

§ 2 wskazuje, że jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w §1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie.

Z czego wynika obowiązek przestrzegania właściwości przez organy administracji?

Obowiązek przestrzegania właściwości przez organy wynika z art. 19 k.p.a. [5], stanowiący, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.

Co organ powinien zrobić w przypadku, kiedy nie jest właściwy w sprawie?

Jeżeli organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie powinien je przekazać do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie powinno zawierać uzasadnienie (art. 65 §1 k.p.a. [6]).

Kiedy to jeszcze nie jest spór?

Jeżeli organ administracji publicznej przekaże podanie do organu właściwego zgodnie z art. 65 §1 k.p.a. [6] i oba organy nie mają wątpliwości co do właściwości, między organami nie następuje spór kompetencyjny. Jest to zwykłe przekazanie. Spór występuje wtedy, gdy organy są realnie niezgodne co do tego, kto ma prowadzić sprawę.

Kto rozstrzyga spory kompetencyjne między organami administracji publicznej?

Nadrzędnym przepisem regulującym kwestię rozstrzygania sporów kompetencyjnych między organami jest art. 166 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483) [7], który stanowi, że spory kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne.

Zgodnie z art. 15 §1 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) [8] Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile k.p.a. nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. NSA rozstrzyga spory na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 15 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [9]).

W art. 22 § 1 k.p.a. [10] określono organy właściwe do rozstrzygania sporów o właściwość. Spory rozstrzygają:

• między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 – wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny;
• między kierownikami służb, inspekcji i straży administracji zespolonej tego samego powiatu, działających w imieniu własnym lub w imieniu starosty – starosta;
• między organami administracji zespolonej w jednym województwie niewymienionymi w pkt 2 – wojewoda;
• między organami jednostek samorządu terytorialnego w różnych województwach w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej – minister właściwy do spraw administracji publicznej;
• między wojewodami oraz organami administracji zespolonej w różnych województwach – minister właściwy do spraw administracji publicznej;
• między wojewodą a organami administracji niezespolonej – minister właściwy do spraw administracji publicznej po porozumieniu z organem sprawującym nadzór nad organem pozostającym w sporze z wojewodą;
• między organami administracji publicznej innymi niż wymienione w pkt 1-6 – wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – minister właściwy do spraw administracji publicznej;
• między organami administracji publicznej, gdy jednym z nich jest minister – Prezes Rady Ministrów.

Spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej rozstrzyga sąd administracyjny (art. 22 §2 k.p.a. [11]).

Odrębną sprawę stanowią spory kompetencyjne pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa. W takich przypadkach spory rozstrzyga Trybunał Konstytucyjny (art. 189 Konstytucji RP [12]). W takich sprawach z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego wystąpić mogą: Prezydent Rzeczypospolitej, Marszałek Sejmu, Marszałek Senatu, Prezes Rady Ministrów, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego i Prezes Najwyższej Izby Kontroli (art. 192 Konstytucji RP) [13]).

Kto może wystąpić z wnioskiem o rozpatrzenie sporu?

Z wnioskiem o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego może wystąpić:

• strona;
• organ jednostki samorządu terytorialnego lub inny organ administracji publicznej, pozostające w sporze;
• minister właściwy do spraw administracji publicznej;
• minister właściwy do spraw sprawiedliwości, Prokurator Generalny;
• Rzecznik Praw Obywatelskich (art. 22 §3 k.p.a. [14]).

Z życia wzięte – spór kompetencyjny pomiędzy organami administracji publicznej w zakresie udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów

Przykładem, z którym mieliśmy do czynienia w zakresie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy organami administracji publicznej było wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami w procesie R5. Spór kompetencyjny został rozstrzygnięty przez Naczelny Sąd Administracyjny w drodze postanowienia.

Marszałek województwa czy starosta?

Zezwolenie na przetwarzanie odpadów może udzielić właściwy miejscowo marszałek województwa lub starosta powiatowy. Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie przetwarzania odpadów wynika z art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587) [3], gdzie wymienione są przypadki, w których organem właściwym jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta.

Marszałek województwa jest organem właściwym do wydania decyzji w następujących przypadkach:

1. dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
2. dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg,
3. dla instalacji komunalnych,
4. do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg.

Odzysk poza instalacjami w procesie R5 – źródło sporu

Przetwarzanie odpadów przez zakład ma być prowadzone w związku z art. 30 ust. 2 pkt. 2 ustawy o odpadach [15] i ma polegać na przetwarzaniu odpadów poza instalacjami w procesie R5 – Recykling lub odzysk innych materiałów organicznych (w tym przygotowanie do ponownego użycia, recykling nieorganicznych materiałów budowlanych, odzysk materiałów nieorganicznych polegający na pracach ziemnych i usuwanie substancji powodujących ryzyko z wydobytych mas gleby i ziemi prowadzące do ich odzysku). Przetwarzanie odpadów będzie obejmować utwardzanie terenów na obszarze zakładu.

W przedmiotowym przypadku prowadzenie przez zakład przetwarzania odpadów w procesie odzysku pozainstalacyjnego, stosownie do art. 30 ust. 2 pkt. 2 ustawy o odpadach [15] oraz zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. poz. 796) [16], nie jest przedsięwzięciem, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt. 47 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko [17], gdyż proces odzysku R5, polegający na utwardzaniu terenu, nie stanowi instalacji, co jednoznacznie wyklucza przedmiotową działalność spod w/w przedsięwzięcia. W przedmiotowej sprawie nie dochodzi również do wypełniania terenu niekorzystnie przekształconych odpadami, co oznacza, że przetwarzanie odpadów nie mieści się w zamkniętym katalogu przedsięwzięć, o których mowa w art. 41 ust. 3 pkt. 1 lit. a-d ustawy o odpadach [18].

Kto był właściwy? Stanowisko NSA

Po rozpatrzenia akt sprawy Naczelny Sąd Administracyjny wydał postanowienie, w którym wskazał starostę powiatowego jako organ właściwy w sprawie.

Podsumowanie

Właściwość organu stanowi fundament prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego. Jeżeli organ jest niewłaściwy, powinien niezwłocznie przekazać sprawę organowi właściwemu, a dopiero realny konflikt między organami uruchamia tryb rozstrzygania sporu. Rozstrzygnięcie sporu ma charakter „porządkujący” – wskazuje organ, który ma prowadzić postępowanie. W zależności od tego, jakie organy pozostają w sporze, właściwy do jego rozstrzygnięcia będzie organ wyższego stopnia, organ wskazany w art. 22 k.p.a. [19] albo sąd administracyjny. Dla strony to narzędzie, które zapobiega przewlekłości i „przerzucaniu” sprawy pomiędzy organami. Jednocześnie błędna właściwość może podważać decyzję, choć nie w każdych okolicznościach da się stwierdzić jej nieważność.

Pytanie? Konkretna odpowiedź!

Jakie mogą być skutki naruszenia właściwości?

Skutkiem naruszenia właściwości jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 §1 pkt. 1 k.p.a.) [20]. Jednakże nie stwierdza się nieważności decyzji, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 §2 k.p.a.) [21].

Jakie są konsekwencje trwania sporu kompetencyjnego dla wnioskodawcy?

Dla wnioskodawcy trwający spór kompetencyjny oznacza przede wszystkim opóźnienie w merytorycznym załatwieniu sprawy. Gdy organy nie są zgodne co do tego, który z nich jest właściwy, postępowanie często sprowadza się do czynności „organizacyjnych” (przekazywania akt i korespondencji), a rozstrzygnięcie co do istoty wniosku nie zapada w przewidzianych terminach. Spór kompetencyjny jest rozpatrywany przez organ właściwy do rozstrzygania sporu. W praktyce wnioskodawca dłużej pozostaje w niepewności i nie może przejść do kolejnych etapów postępowania, które zależą od decyzji organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy.