Zgodnie z art. 204 ust. 1 [1] ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r. poz. 54) (dalej ustawa p.o.ś.) eksploatacja instalacji, która wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego musi spełniać wymagania ochrony środowiska wynikające z najlepszych dostępnych technik (BAT – Best Avalaible Techniques), a w szczególności nie może powodować przekroczenia granicznych wielkości emisyjnych (tzw. BAT-AELs – Emission Levels Associated with BAT). Jednak zgodnie z art. 204 ust. 2 ustawy p.o.ś. [2] w szczególnych przypadkach organ właściwy do wydania pozwolenia zintegrowanego może w pozwoleniach zintegrowanych zezwolić na odstępstwo od granicznych wielkości emisji, jeżeli w jego ocenie ich osiągnięcie prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska oraz pod warunkiem, że nie zostaną przekroczone standardy emisyjne, o ile mają one zastosowanie.
Przepisy odnoszące się do odstępstw od BAT AELs funkcjonują w prawie krajowym od 2014 r., kiedy transponowano do ustawy p.o.ś. oraz innych ustaw postanowienia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) [3] (dalej: dyrektywa IED). Dyrektywa IED wprowadziła charakter wiążący w zakresie BAT AELs, jednocześnie umożliwiając organom właściwym do wydania pozwolenia zintegrowanego ustalanie w decyzji łagodniejszych wielkości dopuszczalnej emisji (art. 15 ust. 4 IED) [4], jeżeli przeprowadzona ocena wykaże dysproporcję między kosztami dostosowania (celem dotrzymania BAT AELs), a korzyściami dla środowiska powiązanymi z osiągnięciem pełnej zgodności z wymaganiami BAT. Dodatkowo przepis doprecyzowuje, że dysproporcja między kosztami, a korzyściami powinna wynikać przynajmniej z jednej z następujących przesłanek tj.: położenie geograficzne, lokalne warunki środowiskowe i charakterystykę techniczną instalacji.
W celu określenia jednolitych zasad udzielania odstępstw od granicznych wielkości emisji Ministerstwo Klimatu i Środowiska zleciło przygotowanie poradnika. W wyniku zleconych prac powstało opracowanie pt. „Wytyczne w zakresie odstępstw od granicznych wielkości dla emisji z instalacji przemysłowych wymienionych w Aneksie I Dyrektywy IED” (Lewandowski J., Melka K., Dubiel A., 2023) [5] (dalej: wytyczne do odstępstw), które zostało udostępnione za pośrednictwem serwisu internetowego Ekoportal.
Wskazane opracowanie odnosi się szczegółowo do uwarunkowań formalno-prawnych oraz rekomendowanych zasad i praktyk wnioskowania o odstępstwa od BAT AELs, a także zawiera informacje na temat kryteriów oceny ich zasadności. Poradnik jest skierowany zarówno do organów ochrony środowiska właściwych w zakresie wydania lub zmiany pozwoleń zintegrowanych, jak również do prowadzących instalacji.
Analiza porównawcza kosztów i korzyści – informacje ogólne
Analiza porównawcza kosztów i korzyści stanowi kluczowy element każdego wniosku o odstępstwa od granicznych wartości emisji. Zagadnienie to należy rozumieć jako analizę porównującą koszty dostosowania instalacji w celu osiągnięcia zgodności z BAT AELs w ustawowym terminie czterech lat z korzyściami dla środowiska, jakie zostałyby utracone w przypadku uzyskania odstępstwa. Wynik takiej analizy może stanowić podstawę do udzielenia odstępstwa od BAT AELs dla instalacji przez odpowiedni organ ochrony środowiska, w przypadku kiedy wykazana zostanie dysproporcja pomiędzy kosztami dostosowania instalacji a korzyściami dla środowiska.
Koszty dostosowania powinny zostać oszacowane przez prowadzącego instalację. Stanowić je będą działania oparte na planach i założeniach, ponieważ będę one stanowić wycenę wartości inwestycji, która musiałaby zostać zrealizowana, aby dostosować daną instalację do BAT AELs wskazanych w Konkluzjach BAT dla konkretnej branży czy konkretnego rodzaju instalacji/procesu.
Korzyści środowiskowe oznaczają wartość pieniężną określoną na podstawie dostępnych danych, zgodnie z wytycznymi do odstępstw pochodzącymi z raportów Europejskiej Agencji Ochrony Środowiska (EEA) [6]. Korzyści środowiskowe stanowią monetarne wyrażenie różnicy pomiędzy wielkością emisji zgodną z zakresem udzielonego odstępstwa, a wielkością emisji osiągniętą przy uwzględnieniu BAT AELs.
W celu przeprowadzenia analizy porównawczej prowadzący instalację musi określić:
1. scenariusz wnioskowany – odzwierciedlający dopuszczalną wielkość emisji, o jaką prowadzący instalację się ubiega,
2. scenariusz BAT – odzwierciedlający dopuszczalną wielkość emisji zgodnie z wymaganiami Konkluzji BAT.
Koszty dostosowania
W celu obliczenia kosztów dostosowania pierwszym elementem analizy powinno być określenie scenariusza odzwierciedlającego stan instalacji w przypadku braku konieczności dostosowania do BAT AELs. Jako scenariusz ten powinny posłużyć dopuszczalne wielkości dotyczące emisji, przedstawione w obowiązującym pozwoleniu zintegrowanym dla danej instalacji lub w standardach emisyjnych przedstawionych w prawie krajowym. Jednak pozwolenie zintegrowane powinno być dostosowane do wymagań krajowych, a niekiedy wartości dopuszczalnej emisji w pozwoleniu zintegrowanym mogą być bardziej rygorystyczne niż te wynikające z przepisów krajowych.
Wyliczenie kosztów dostosowania powinno zawierać źródła pochodzenia danych o wysokości kosztów, które najczęściej stanowią wyceny i oferty dostarczane przez dostawców technik ograniczających emisje (np. wyniki przetargów) oraz kosztorysy dostosowania innych bliźniaczych instalacji (np. w ramach tej samej grupy kapitałowej).
Koszty powinny być obliczone jako wartość netto pomniejszona o korzyści związane z dostosowaniem do Konkluzji BAT (np. niższe koszty eksploatacyjne związane z m.in. podniesieniem efektywności energetycznej instalacji). Koszty należy obliczyć w ujęciu rocznym, a następnie pomnożyć przez liczbę lat wskazaną we wniosku o odstępstwo.
Koszty powinny być obliczone jako wartość netto pomniejszona o korzyści związane z dostosowaniem do Konkluzji BAT (np. niższe koszty eksploatacyjne związane z m.in. podniesieniem efektywności energetycznej instalacji). Koszty należy obliczyć w ujęciu rocznym, a następnie pomnożyć przez liczbę lat wskazaną we wniosku o odstępstwo.
Na koszty dostosowania składają się:
1) koszty kapitałowe (CAPEX) – w przypadku instalacji stanowią nakłady inwestycyjne związane z zakupem nowych urządzeń lub modernizacją istniejących. Mogą one obejmować także nakłady ponoszone na przygotowanie inwestycji (np. wykonanie projektu budowy), koszty pozyskania środków finansowych (np. kredyt) oraz start netto, jakie prowadzący poniósłby w przypadku postojów instalacji lub jej części dla przeprowadzania prac dostosowawczych do Konkluzji BAT.
2) koszty operacyjne (OPEX) – obejmują nakłady związane z eksploatacją instalacji po jej zainstalowaniu. Obejmują one koszty stałe np. koszt wynajmu powierzchni produkcyjnej oraz koszty zmienne np. koszty materiałów i surowców wykorzystywanych w produkcji. W skład kosztów operacyjnych zatem można wliczyć wydatki związane z obsługą i utrzymaniem urządzeń ograniczających emisje, zakupem reagentów czy wzrostem zużycia energii. Zaznacza się, iż w kosztach operacyjnych nie należy uwzględniać kosztów kredytów i amortyzacji.
Korzyści środowiskowe i koszty zewnętrzne
Korzyści środowiskowe oznaczają wartość pieniężną wynikającą z wielkości danej emisji, która byłaby emisją unikniętą w wyniku funkcjonowania instalacji i wielkości emisji do powietrza zgodnie z BAT AELs, w odniesieniu do dopuszczalnej wielkości emisji, o jaką wnioskuje prowadzący instalację. Różnicę pomiędzy obliczoną wartością pieniężną emisji w wielkości wnioskowanej przez prowadzącego instalację, a wartością emisji w wielkości wskazanej przez Konkluzje BAT, nazywa się kosztami zewnętrznymi. Odnoszą się one do analizy tzw. kosztów społecznych związanych z negatywnymi oddziaływaniami na środowisko, takimi jak zanieczyszczenie powietrza, wody, gleby i ziemi, zajmowanie terenu oraz ich wpływem (wyrażonym w wartościach pieniężnych) m.in. na zdrowie i ekosystemy.
Wskazuje się, iż na przestrzeni lat w Europie opracowano trzy raporty poświęcone problematyce wyznaczania kosztów zewnętrznych działalności gospodarczej, zrealizowane przez Europejską Agencję Ochrony Środowiska (EEA), opublikowane w latach 2011, 2014 oraz 2021 r. [6]. Wszystkie raporty zawierają informacje odnośnie kosztów zewnętrznych z podziałem na trzy grupy tj. główne (podstawowe) zanieczyszczenia, metale ciężkie i związki organiczne. W tabelach 1 i 2 przedstawiono wartości kosztów zewnętrznych dla poszczególnych zanieczyszczeń, zgodnie z najnowszym raportem EEA za 2021 r., w którym koszty zostały podane zgodnie z wartością waluty euro z 2019 r. Na potrzeby wytycznych do odstępstw wartości te zostały podniesione do poziomu cen z 2022 r., zgodnie z danymi Eurostat. W tabeli 3 przedstawiono informacje dotyczące kosztów zewnętrznych dla emisji HCl i HF, które jednak nie zostały uwzględnione w żadnym z raportów EEA, a najbardziej aktualne dane zostały przedstawione w opracowaniu „Podręcznik dotyczący zasad udzielania odstępstw od granicznych wielkości emisyjnych zawartych w Konkluzjach BAT dla dużych źródeł spalania (LCP)” [7]. Z tego względu wskazane wartości są obarczone większą niepewnością niż pozostałe wymienione substancje.
Tabela 1. Koszty zewnętrzne dla głównych (podstawowych) zanieczyszczeń
Tabela 2. Koszty zewnętrzne dla metali ciężkich i związków organicznych
* – przyjęto, że Cr(VI) to 20% Cr. Wartość dla Cr(VI) obliczono w następujący sposób: EEA(2014) = 38 euro (2005) x 5 = 190 euro (2005). Następnie podniesiono do poziomu cen z 2019 r., mnożąc przez 1,276 (zgodnie z tabelami Eurostat) = 245 euro (2019).
Tabela 3. Koszty zewnętrzne dla pozostałych zanieczyszczeń
Koszty zewnętrzne w tabeli 1 są przestawione w euro na 1 Mg wprowadzanej substancji do powietrza jako wartość dla VOLY (ang. Value Of a Life Year) oraz VSL (ang. Value of Statistical Life). Obie metody należą do grupy metod kapitału ludzkiego bazujących na ocenie, w jakim stopniu zmiany w środowisku wpływają na dochody jednostek i społeczeństw. Warunkiem zastosowania metod kapitału ludzkiego jest w pierwszej kolejności identyfikowalny i mierzalny związek przyczynowo-skutkowy między środowiskiem a zdrowiem człowieka. W metodach VSL i VOLY określa się wpływ na śmiertelność powodowaną danym czynnikiem.
Zgodnie z wytycznymi do odstępstw – „Jak wskazuje CONCAWE Report 4/06 (…), VOLY jest bardziej odpowiednią metodą niż VSL dla oceny kosztów szkód spowodowanych zanieczyszczeniami powietrza z obiektów przemysłowych w Europie, gdyż wpływ wynikający z zanieczyszczenia powietrza nie jest natychmiastowy i skutkujący określoną liczbą zgonów, które można bezpośrednio przypisać danemu czynnikowi, lecz jest skumulowanym wynikiem lat narażenia (tzw. śmiertelność przewlekła). Stąd, rekomendowane jest przyjęcie w wyliczeniach wskaźników kosztów zewnętrznych obliczonych z wykorzystaniem metody VOLY.”
Korzyści środowiskowe – sposób obliczania
Koszty zewnętrzne obliczane są na podstawie poniższego wzoru:
Emisja uniknięta oznacza różnicę w kilogramach lub megagramach pomiędzy roczną emisją danej substancji wprowadzanej do powietrza z danego źródła zgodnie ze scenariuszem wnioskowanym a roczną wielkością emisji zgodnie ze scenariuszem BAT.
Branżowy współczynnik korygujący przyjmuje się na podstawie wartości wskazanych w tabeli 4., które stanowią dane pochodzące z najnowszego raportu EEA z 2021 r. W wytycznych do odstępstw przedstawiono współczynniki korygujące dla Polski w odniesieniu do następujących sektorów:
- SNAP 1: Spalanie paliw i przetwarzanie form energii głównie w elektrowniach, elektrociepłowniach cieplnych i ciepłowniach;
- SNAP 3: Spalanie w przemyśle wytwórczym, od dużych źródeł z wysokimi kominami do mniejszych źródeł z niższymi emitorami;
- SNAP 4: Procesy produkcyjne (przemysłowe) nie związane ze spalaniem;
- SNAP 6: Stosowanie rozpuszczalników i innych produktów;
- SNAP 9: Przetwarzanie i unieszkodliwianie odpadów;
- SNAP 10: Rolnictwo.
Tabela 4. Sektorowe współczynniki korygujące dla Polski według raportu EEA z 2021 r.
Analiza porównawcza kosztów i korzyści środowiskowych
Zgodnie z wytycznymi do odstępstw w celu oceny dysproporcjonalności kosztów względem korzyści środowiskowych rekomendowane jest obliczenie współczynnika BCR. Uwzględnia on zdyskontowane wartości korzyści środowiskowych i kosztów netto CAPEX i OPEX.
Współczynnik BCR (ang. Benefit-Cost Ratio) oznacza współczynnik korzyści środowiskowych do zdyskontowanego strumienia kosztów przeliczonych na całkowity koszt roczny. Wyliczenie wartości współczynnika BCR dla strumienia kosztów dostosowania instalacji oraz zmonetyzowanych korzyści środowiskowych pozwala na porównanie tych dwóch wielkości i ocenę, czy spełniony jest warunek dysproporcji. Koszty i korzyści powinny być przedstawione w tej samej jednostce monetarnej.
Wzór na obliczenie współczynnika BCR przedstawiono poniżej:
Stopy procentowe w Polsce ustala Narodowy Bank Polski i są one zmienne oraz zależą od bieżących warunków ekonomicznych. Jako stopę procentową można przyjąć dotychczas określoną wartość dla poszczególnych branż lub obliczyć na podstawie wzoru:
W sposób bardziej jasny powyższy wzór został wykorzystany do obliczeń, których wyniki przedstawiono w tabeli 5. Zostały tam wypisane wszystkie wartości stopy referencyjnej z okresu od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2023 r. Następnie została obliczona średnia wartość stopy referencyjnej dla poszczególnych lat. Stopa procentowa stanowi średnią obliczonych średnich rocznych stóp referencyjnych w skali przedstawionego okresu.
Tabela 5. Sektorowe współczynniki korygujące dla Polski według raportu EEA z 2021 r.
Wynik obliczeń współczynnika BCR należy porównać z wartością 0,7 umownie odzwierciedlającą dysproporcję między kosztami dostosowania, a korzyściami dla środowiska. Gdy współczynnik BCR jest mniejszy lub równy 0,7 (BCR<0,7 lub BCR=0,7) wówczas spełniony jest warunek nieproporcjonalności kosztów i korzyści, a odstępstwo od granicznych wielkości emisji jest uzasadnione.
Należy zaznaczyć, iż ostateczną decyzję o wydaniu odstępstwa od granicznych wielkości emisji (BAT AELs) prowadzącemu instalację, wydaje właściwy organ ochrony środowiska.
Podsumowanie
Analizę porównawczą kosztów dostosowania i korzyści środowiskowych wykonuje się przy wykorzystaniu współczynnika BCR. Uwzględnia on zdyskontowane wartości korzyści środowiskowych i kosztów netto CAPEX i OPEX. Po określeniu wysokości kosztów dostosowania oraz wykonaniu wymaganych obliczeń w celu wyznaczenia wartości korzyści środowiskowych, możliwe jest obliczenie wskazanego współczynnika. Jeżeli uzyskany wynik spełnia warunek dysproporcji pomiędzy kosztami dostosowania a korzyściami dla środowiska, prowadzący instalacje ma możliwość wnioskowania o odstępstwo od granicznych wielkości emisji (BAT AELs) dla danej substancji oraz źródła emisji na określony czas.
Jednakże, pomimo że wniosek o udzielenie odstępstwa od BAT AELs stanowi istotny element procesu decyzyjnego, to ostateczna decyzja o udzieleniu lub odmowie udzielenia odstępstwa powinna być podejmowana przez właściwy organ ochrony środowiska z uwzględnianiem całości materiału zgromadzonego w danej sprawie, w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. W szczególności należy mieć to na uwadze, kiedy wartość współczynnika BCR jest bliska dysproporcjonalności, a decyzja odnośnie udzielenia bądź nie odstępstwa od granicznych wielkości danej emisji określonych przez Konkluzje BAT powinna być podejmowana na podstawie pogłębionej analizy jakościowej dla konkretnego przypadku.
Autorka: Agata Budaj, młodsza specjalistka Kancelarii Ekologicznej ds. ochrony środowiska
Pytanie? Konkretna odpowiedź!
Czym są konkluzje BAT?
Jest to zbiór najlepszych dostępnych technik, które powinny być stosowane w instalacjach oraz wskazania dotyczące poziomu emisji, które powinny zostać osiągnięte przy ich zastosowaniu. W Konkluzjach BAT wskazane są graniczne wielkości emisji. Służą one za punkt odniesienia podczas ustalania warunków funkcjonowania instalacji, które zawarte są pozwoleniach emisyjnych.
Czym jest BAT AELs?
BAT AELs oznaczają poziomy emisji związane z najlepszymi dostępnymi technikami (BAT-Best available techniques).
[1] Art. 204 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz. 54), brzmi:
Instalacje wymagające pozwolenia zintegrowanego spełniają wymagania ochrony środowiska wynikające z najlepszych dostępnych technik, a w szczególności nie mogą powodować przekroczenia granicznych wielkości emisyjnych.
https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20010620627/U/D20010627Lj.pdf [dostęp: 06-12-2024]
[2] Art. 204 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz. 54), brzmi:
W szczególnych przypadkach organ właściwy do wydania pozwolenia zintegrowanego może w pozwoleniu zintegrowanym zezwolić na odstępstwo od granicznych wielkości emisyjnych, jeżeli w jego ocenie ich osiągnięcie prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska oraz pod warunkiem że nie zostaną przekroczone standardy emisyjne, o ile mają one zastosowanie.
https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20010620627/U/D20010627Lj.pdf [dostęp: 06-12-2024]
[3] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32010L0075 [dostęp: 06-12-2024]
[4] Artykuł 15 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola), brzmi:
4. W drodze odstępstwa od ust. 3 oraz bez uszczerbku dla art. 18 właściwy organ może, w szczególnych przypadkach, ustalić mniej restrykcyjne dopuszczalne wielkości emisji. Odstępstwo takie może mieć zastosowanie tylko w przypadku gdy ocena pokazuje, że osiągnięcie poziomów emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami opisanymi w konkluzjach dotyczących BAT prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska, ze względu na:
a) położenie geograficzne danej instalacji lub lokalne warunki środowiskowe; lub
b) charakterystykę techniczną danej instalacji.
W załączniku do warunków pozwolenia właściwy organ podaje przyczyny zastosowania akapitu pierwszego, w tym wyniki oceny i uzasadnienie nałożonych warunków.
Dopuszczalne wielkości emisji ustalone zgodnie z akapitem pierwszym nie przekraczają jednak dopuszczalnych wielkości emisji określonych w załącznikach do niniejszej dyrektywy, tam gdzie ma to zastosowanie.
Właściwe organy zapewniają w każdym przypadku, aby nie spowodowano znaczącego zanieczyszczenia oraz, aby osiągnięto wysoki poziom ochrony środowiska jako całości.
Na podstawie informacji dostarczonych przez państwa członkowskie zgodnie z art. 72 ust. 1, w szczególności dotyczących stosowania niniejszego ustępu, Komisja może, w razie konieczności, ocenić i doprecyzować – poprzez wskazówki – kryteria, które należy uwzględniać w przypadku stosowania niniejszego ustępu.
Właściwe organy dokonują ponownej oceny stosowania akapitu pierwszego w ramach każdorazowego ponownego rozpatrzenia warunków pozwolenia zgodnie z art. 21.
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32010L0075 [dostęp: 06-12-2024]
[5] „Wytyczne w zakresie odstępstw od granicznych wielkości emisji dla instalacji przemysłowych wymienionych w Aneksie I Dyrektywy IED” (Lewandowski J., Melka K., Dubiel A., 2023) https://przemyslisrodowisko.pl/wp-content/uploads/2024/08/Wytyczne-w-zakresie-odstepstw-od-granicznych-wielkosci-emisji-dla-instalacji-przemyslowych.pdf [dostęp: 06-12-2024]
[6] Raporty Europejskiej Agencji Ochrony Środowiska (EEA):
Raport EEA 2011 https://przemyslisrodowisko.pl/wp-content/uploads/2024/08/Raport-EEA-2011.pdf [dostęp: 06-12-2024]
Raport EEA 2014 https://przemyslisrodowisko.pl/wp-content/uploads/2024/08/Raport-EEA-2014.pdf [dostęp: 06-12-2024]
Raport EEA 2021 https://przemyslisrodowisko.pl/wp-content/uploads/2024/08/Raport-EEA-2021.pdf [dostęp: 06-12-2024]
[7] „Podręcznik dotyczący zasad udzielania odstępstw od granicznych wielkości emisyjnych zawartych w Konkluzjach BAT dla dużych źródeł spalania (LCP)” https://przemyslisrodowisko.pl/wp-content/uploads/2024/08/Podrecznik-dotyczacy-udzielania-odstepstw-Konkluzje-BAT-dla-LCP.pdf [dostęp: 06-12-2024]
