Kluczowym wyzwaniem dla Polski na najbliższe lata jest transformacja modelu gospodarki odpadami, w taki sposób, aby w pełni przejść na model o obiegu zamkniętym, a także skutecznie wdrożyć rozszerzoną odpowiedzialność producenta. Narzędziem prawnym, które będzie wspierało przechodzenie na nowy system gospodarki jest tzw. pakiet odpadowy. Jego przyjęcie wiąże się z koniecznością wdrożenia niezbędnych regulacji prawnych oraz stworzenia warunków technicznych i organizacyjnych [1].

NIK w okresie od 1 stycznia 2016 r. do 26 stycznia 2021 r. objął kontrolą Ministerstwo Klimatu i Środowiska, Ministerstwo Infrastruktury, Główny Inspektorat Ochrony Środowiska, 8 urzędów marszałkowskich, 8 wojewódzkich inspektoratów ochrony środowiska, 24 urzędy gmin, 2 związki międzygminne, 15 spółek komunalnych oraz 16 jednostek straży miejskiej. Wnioski z przeprowadzonej kontroli opublikował w raporcie z dnia 6 kwietnia 2023 r. o funkcjonowaniu systemu gospodarki odpadami komunalnymi i poużytkowymi oraz transgranicznym przemieszczaniu odpadów.

Wnioski, które zostały opublikowane przez NIK nie są optymistyczne, wykazano bowiem, iż w okresie od stycznia 2016 do stycznia 2021 r., system gospodarki odpadami nie funkcjonował prawidłowo. Tylko stworzenie niezbędnych warunków legislacyjnych, finansowych i organizacyjnych dla monitorowania rynku odpadów i właściwe nimi zarządzanie może zapewnić osiągnięcie zakładanych celów polegających na zapobieganiu powstawania odpadów oraz ich przetworzeniu w procesach odzysku, w tym recyklingu.

Rosnąca szara strefa w odpadach

Ze sprawozdania NIK wynika, że brak skutecznego nadzoru i monitoringu rynku odpadów przez właściwe organy administracji publicznej skutkował zwiększającym się udziałem szarej strefy. Jej zasięg w 2016 r. oszacowano na 7,8 mln Mg różnych odpadów, co przekładało się na wartość około 2,7 mld zł. Obejmowała ona w największej mierze sektory: odpadów komunalnych (1,2 mld zł), opakowań i odpadów opakowaniowych (1,0 mld zł) oraz pojazdów wycofanych z eksploatacji (500 mln zł). Z kolei w 2018 r. szara strefa „kosztowała” państwo ponad 750 mln zł z tytułu utraconych podatków (VAT, CIT, PIT).

O ciągłym funkcjonowaniu szarej strefy świadczy również około 10 mln pojazdów bez ważnego ubezpieczenia OC wciąż zarejestrowanych w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK). Nie przeprowadzono analizy czy wprowadzenie od 1 stycznia 2020 r. kar za nieterminowe wyrejestrowanie pojazdu, zmniejszyło tę liczbę. Nie zdefiniowano, kiedy pojazd staje się odpadem, co ma szczególnie istotne znaczenie w ograniczeniu nielegalnego przywozu na teren kraju pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Opóźniona transpozycja pakietu odpadowego

Pomimo prowadzonych w MKiŚ prac legislacyjnych, do chwili obecnej nie została przeprowadzona w pełni transpozycja pakietu odpadowego, datowana na termin do 5 lipca 2020 roku. NIK uważa, że brak implementacji pakietu odpadowego skrócił czas wdrożenia nowych obowiązków przez podmioty zobowiązane do ich realizacji oraz uniemożliwił im przygotowanie niezbędnej infrastruktury i zapewnienie środków finansowych.

Pomimo iż pakiet odpadowy został przyjęty 22 maja 2018 r., przepisy w zakresie gospodarki odpadami nie uległy zmianie. Ta sytuacja wciąż naraża Polskę na kary finansowe nakładane przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

27 kwietnia 2023 r. prezydent Andrzej Duda podpisał ustawę o zmianie ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej [2] wdrażającą dyrektywę SUP (single use plastic). Głównym celem nowelizacji jest wdrożenie unijnych ograniczeń dotyczących stosowania jednorazowego plastiku i wycofania niektórych produktów wykonanych z tworzyw sztucznych ze sprzedaży. Część przepisów weszła w życie 11 maja 2023 r., natomiast m.in. kary za brak alternatywnych opakowań zaczną obowiązywać w lipcu 2024 r. [3]

Zakazane są patyczki higieniczne i słomki, talerze i sztućce, mieszadełka do napojów, patyczki do balonów, kubki oraz pojemniki żywność z polistyrenu ekspandowanego (tzw. styropianu). Część produktów objęta jest ograniczeniem stosowania: kubki na napoje i pojemniki na żywność. Wprowadza się też oznakowanie dotyczące negatywnego wpływu na środowisko produktów oraz informujące o niewłaściwych metodach ich wyrzucania. Umieszczane będą na produktach higienicznych dla kobiet (podpaski, tampony), chusteczkach nawilżanych, wyrobach tytoniowych z filtrami zawierającymi tworzywa sztuczne oraz kubkach na napoje [4].

 Funkcjonowanie PSZOK

Podczas oględzin PSZOK stwierdzono nieprawidłowości w ich funkcjonowaniu m.in. brak
oznaczenia pojemników na poszczególne rodzaje odpadów, brak urządzenia umożliwiającego ustalenie masy, niezgodne z przepisami magazynowanie odpadów niebezpiecznych, brak systemu wizyjnego lub niezapewnienie miesięcznego przechowywania zapisu obrazu w wizyjnym systemie monitoringu.

Co więcej, odpady z PSZOK nie trafiały bezpośrednio do podmiotów prowadzących recykling. Działo się tak jedynie w niewielkim stopniu w przypadku niektórych frakcji materiałowych, na przykład szkła i odpadów biodegradowalnych. W żadnej ze skontrolowanych gmin nie utworzono punktu napraw i ponownego użycia produktów lub części produktów niebędących odpadami, tym samym nie realizowano obowiązku stworzenia niezbędnych warunków dla zapobiegania powstawaniu odpadów.

W 10 skontrolowanych podmiotach odbierających odpady komunalne koszty odbioru odpadów w latach 2016 – 2019 wzrosły do 256,3 proc. Przyczyną tego była zmiana systemu selektywnego zbierania odpadów, dostosowanie do wymagań technicznych dotyczących systemu monitoringu pojazdów oraz ich wyposażenia, rosnące koszty transportu oraz zagospodarowania odpadów m.in. zmieszanych i wielkogabarytowych. Dodatkowo ze względu na spadek popytu na odpady surowcowe (papier, plastik, szkło, metal), prowadzący ich przetwarzanie zaczęli pobierać opłaty za ich przyjęcie do instalacji, co wpłynęło na wzrost poniesionych kosztów.

Najwyższa izba kontroli stwierdziła nieprawidłowości dotyczące przekroczenia limitów wytwarzanych odpadów, dotyczyło to stabilizatów (kod 19 05 99), paliw alternatywnych (kod 19 12 10) i pozostałości z mechanicznego przetwarzania (kod 19 12 12). Ponadto przekraczano dopuszczalne terminy magazynowania: odpadów opakowaniowych, pozostałości z sortowania, zużytych baterii i akumulatorów, zużytych urządzeń elektrycznych i elektronicznych oraz przeterminowanych leków. Nieprawidłowości wykryto również w zakresie składowania odpadów (brak kart charakterystyki odpadów) oraz w prowadzeniu dokumentów ewidencji odpadów (brak możliwości ustalenia źródła ich pochodzenia).

BDO realizowane niezgodnie z ustaleniami

Do 24 stycznia 2018 r. Ministerstwo Klimatu i Środowiska nie utworzyło BDO (baza danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami) zgodnie z przepisami ustawy o odpadach, uruchomiono jedynie 1 integralny element tj. rejestr. Dopiero 2 lata później wprowadzono kolejne elementy BDO: moduł ewidencji oraz sprawozdawczości. Projekt BDO nie był realizowany zgodnie z ustaleniami i harmonogramem prac, ostatecznie nie wykonano w całości i w terminie żadnego elementu BDO. Aż 11 lat (od 2014 r.) trwało finansowanie bazy danych o odpadach poprzez zawieranie kolejnych aneksów.

Według raportu NIK, utworzona przez MKiŚ struktura informatyczna na potrzeby gromadzenia i weryfikacji danych z zakresu gospodarki odpadami bez kluczowych funkcji była niesprawna i problematyczna. Przez brak kompletnej informacji o podmiotach realizujących poszczególne obowiązki, organy administracji publicznej nieskutecznie monitorowały stanu gospodarki odpadami oraz składały rzetelne sprawozdania z realizacji celów określonych w ustawach.

Skontrolowane gminy zgłaszały wielokrotnie problemy dotyczące korzystania z zasobów BDO, wynikające z trudności w pozyskiwaniu danych z rejestru. Uniemożliwiało to gminom m.in. przygotowywanie sprawozdań z rocznego audytu zewnętrznego zgodnie z ustawą o zużytym sprzęcie, do którego prowadzenia zostały zobowiązane organizacje odzysku sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz prowadzący zakłady przetwarzania zużytego sprzętu.

Nieprawidłowości w gminach

Kontrolerzy NIK ustalili, że w żadnej ze skontrolowanych gmin nie utworzono punktu napraw i ponownego użycia produktów. Tym samym nie realizowano, określonej w ustawie o odpadach, zasady hierarchii sposobów postępowania z odpadami i programów zapobiegania powstawaniu odpadów.

W raporcie wskazano, że nadzór nad postępowaniem z odpadami komunalnymi był niewystarczający, co przyczyniło się do rosnących wydatków gmin, a ograniczone możliwości przetworzenia odpadów komunalnych przyczyniły się u większości podmiotów odbierających odpady do wzrostu kosztów. Skutkiem tego był wzrost opłat za odpady pobierane przez mieszkańców nawet o 53,8 procent, jednak wydatki gmin na gospodarowanie odpadami też wzrosły w stosunku do wpływów aż do 66,6 proc.

Co istotne, żadna ze skontrolowanych gmin nie skorzystała z możliwości sprzedaży surowców wtórnych i nie uzyskała z tego tytułu dochodów, pomimo że taka, dopuszczona ustawą, możliwość mogłaby się przyczynić do obniżenia opłaty ponoszonej przez mieszkańców.

Monitoring rynku odpadów

Organy administracji publicznej miały fragmentaryczne informacje o gospodarce odpadami i pochodziły one głównie ze sprawozdań składanych przez podmioty gospodarujące odpadami, które w wielu wypadkach sporządzały je nierzetelnie.

Inspekcja Ochrony Środowiska (IOŚ) w niewielkim stopniu prowadziła kontrole, które pozwoliłyby na ujawnienie nieprawidłowości. Aż 37,5 proc. skontrolowanych Wojewódzkich Inspektoratów Ochrony Środowiska (WIOŚ) nie przeprowadziło kontroli, które powinno prowadzić przynajmniej raz w roku, a tylko co drugi skontrolowany WIOŚ prowadziło inspekcje podmiotów prowadzących działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych.

Marszałkowie województw w niewielkim stopniu wykorzystywali uprawnienia do kontroli przestrzegania przepisów ustawy o bateriach i akumulatorach oraz ustawy o opakowaniach w zakresie objętym swoją właściwością. Aż 62,5 proc. objętych kontrolą urzędów marszałkowskich nie wywiązało się z ustawowego obowiązku przeprowadzania co najmniej raz na 3 lata kontroli podmiotów prowadzących recykling lub inny rodzaj odzysku odpadów. W większości skontrolowanych urzędów marszałkowskich wykazy miejsc odbioru oraz zbierających zużyte baterie lub akumulatory, a także przedsiębiorców prowadzących stacje demontażu i punkty zbierania pojazdów były prowadzone nierzetelnie.

Rezultaty finansowe kontroli

Finansowy wymiar nieprawidłowości stwierdzonych w wyniku kontroli NIK ustalono łącznie na 639 338 806 zł, z tego aż 98,3 proc., czyli 628 415 891 zł dotyczyło kontroli w urzędzie miasta Warszawy. NIK złożyła zawiadomienia do Prokuratury o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstw przez pracowników tego urzędu, polegających m.in. na wypłacaniu nienależnych wynagrodzeń, a także niezasadnym podwyższaniu wynagrodzeń podmiotom odbierającym i zagospodarowującym odpady, jak również niedochodzeniu należnych kar umownych od tych podmiotów. W ocenie NIK skutkowały one szkodą dla Warszawy w kwocie 80 211 764 zł.

Transgraniczne przemieszczanie odpadów

Skontrolowane WIOŚ na ogół nie przekazywały do GIOŚ zawiadomień o stwierdzeniu nieprawidłowości wskazujących na nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów. Te które były sporządzane, przekazywano po upływie nawet 152 dni od daty stwierdzenia nieprawidłowości, natomiast niektóre kary pieniężne były przyznawane po 906 dniach (ponad 2 lata) od wszczęcia postępowania administracyjnego.

Spośród 47 podmiotów, którym wymierzono kary za naruszenia przepisów o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, najwięcej dotyczyło odbiorców odpadów (34 podmioty), pozostałe decyzje skierowano do podmiotów wysyłających (6) i przewożących odpady (7). Około 96 proc. naliczanych kar dotyczyło odpadów z listy bursztynowej (zużyte lub nie nadające się do użytkowania pojazdy o kodzie 16 01 04). Łączna kwota wymierzonych kar w tym zakresie to 2 896 tys. zł, co stanowiło jedynie 2 proc. wszystkich kar nakładanych przez WIOŚ w okresie kontroli (łącznie 9 611 decyzji o wartości 118 617 tys. zł).

Pozytywną informacją zaobserwowaną w ostatnich latach jest spadek wydanych decyzji zezwalających na przywóz odpadów oraz zmniejszenie ich całkowitej masy.

Podsumowanie

W latach prowadzonej kontroli NIK, gospodarka odpadami oraz transgraniczne przemieszczanie odpadów nie funkcjonowały poprawnie. Nienależycie działało monitorowanie rynku odpadów i właściwe nimi zarządzanie, co stwarzało dogodne środowisko do rozwoju szarej strefy. Wystąpiły przypadki przetwarzania odpadów bez wymaganych decyzji, a gospodarujący odpadami, posiadając decyzje, często nie dotrzymywali ustaleń w nich zawartych. Poziom selektywnego zbierania odpadów był zbyt niski, by osiągnąć cele w zakresie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów.

Do Polski w 2019 r. sprowadzono pięciokrotnie więcej odpadów w celu ich przetworzenia niż wywieziono. Nadzór nad transgranicznym przemieszczaniem odpadów nie obejmował ich transportu. Postępowania dotyczące kar umownych prowadzone były przewlekle, natomiast windykacja tych kar bywała nieskuteczna.

Polska do 2025 r. jest zobowiązana do osiągnięcia 55 proc. recyklingu z wszystkich wytworzonych odpadów komunalnych, a do 2030 r. – 60 proc. W świetle zawartych informacji z raportu NIK, ambitnym celem staje się również redukcja do 2035 r. składowanych odpadów komunalnych do nie więcej niż 10 proc. całkowitej masy wytwarzanych odpadów.

[1] Informacja o wynikach kontroli NIK „Funkcjonowanie systemu gospodarki odpadami komunalnymi i poużytkowymi oraz transgraniczne przemieszczanie odpadów”

https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/smieciowe-bezholowie.html [dostęp: 2023-05-23]

[2] Ustawa z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2023 poz. 877)

https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20230000877/O/D20230877.pdf [dostęp: 2023-05-23]

[3] https://serwisy.gazetaprawna.pl/ekologia/artykuly/8707116,prezydent-podpisal-ustawe-majaca-ograniczyc-stosowanie-jednorazowego-plastiku.html [dostęp: 2023-05-23]

[4] https://www.teraz-srodowisko.pl/aktualnosci/Ustawa-SUP-zmiany-prawne-obowiazki-jednorazowe-tworzywa-sztuczne-zakaz-13343.html#ntrack=dGVyYXp8NDY1 [dostęp: 2023-05-23]