Od kilku lat Polacy muszą przeznaczać coraz większe sumy pieniędzy na gospodarowanie odpadami komunalnymi. Czy rosnące koszty są jedynie kaprysem gmin czy może na opisywany problem składa się wiele uwarunkowań prawnych, gospodarczych i organizacyjnych? Na pytanie to odpowiedział Instytut Ochrony Środowiska w swoim nowym raporcie „Gospodarka odpadami komunalnymi w Polsce. Analiza kosztów gospodarki odpadami komunalnymi” [1], w którym zostało przedstawione kilka źródeł problemu.

Gdzie płaci się najwięcej?

Zmiany w opłatach za gospodarowanie odpadami komunalnymi zaczęły doskwierać mieszkańcom w 2017 roku. W latach 2015-2017 wzrosty kosztów wynosiły około 2-3 proc., w 2018 roku było to już 10 proc., a na początku 2019 roku – 15 proc. Kolejny duży skok odnotowany był w 2020 roku. Statystycznie kosztami najbardziej obciążani są mieszkańcy miast o populacji wynoszącej między 100 a 200 tysięcy, za to najmniej płaci się w dużych miastach powyżej 200 tysięcy mieszkańców. Na wysokość opłat ma również wpływ obecność spalarni w mieście oraz to kto nią zarządza. Na obszarach, na których miasta odpowiadają za prowadzenie tych obiektów, opłaty są niższe. W 2020 roku wynosiły one średnio 18,1 zł za mieszkańca miesięcznie. W miastach, w których nie funkcjonują spalarnie, średnia opłat wynosiła 22,60 zł. Jeśli obiekty nie należą do miasta, a do prywatnych spółek można spodziewać się jednak najwyższych kosztów. Mieszkańcy Rzeszowa, w którym funkcjonuje taki właśnie obiekt, miesięcznie musieli płacić średnio 29,5 zł od osoby.

W 2020 roku najwyższe koszty o wysokości 35 zł od osoby za miesiąc ponosili mieszkańcy Wałcza. Zestawiając to z najniższą stawką od osoby, która obowiązywała w Nowym Sączu (7,5 zł), można zauważyć jak bardzo różnią się wysokości opłat na terenie Polski. Czteroosobowa rodzina najmniej na gospodarowanie odpadami w 2020 roku przeznaczyłaby w Słubicach, w których opłata kalkulowana jest dla pojedynczego gospodarstwa domowego jako ryczałt. Stawka o wysokości 24 zł od domostwa za miesiąc oznaczała, że roczne koszty rodziny wynosiły 288 zł. W najdroższym mieście – Wałczu, było to 1680 zł. Porównując średnie opłaty w województwach, można wywnioskować, że wschodnia część polski może na ogół pochwalić się niższymi kosztami niż zachód. W 2020 roku jednostką o najkorzystniejszych dla mieszkańców opłatach było województwo świętokrzyskie, a najmniej korzystnych dolnośląskie.

Jak działa system gospodarowania odpadami komunalnymi?

Chcąc zrozumieć, dlaczego ceny zagospodarowania odpadów komunalnych rosną, należy poznać zasady funkcjonowania tego systemu. Jego podstawą jest Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2021 poz. 888) [2], która ustanowiła gminy jako podmioty zapewniające czystość i porządek na swoim terenie oraz tworzące warunki niezbędne do ich utrzymania. Nowy system gospodarowania odpadami uwzględniający prawo unijne zaczął jednak funkcjonować za sprawą Ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2011 nr 152 poz. 897) [3]. Celem jej wprowadzenia było między innymi uszczelnienie systemu gospodarki odpadami komunalnymi, prowadzenie selektywnego zbierania „u źródła”, zwiększenie liczby nowoczesnych instalacji oraz wyeliminowanie nielegalnych wysypisk.

Gminy w celu sprawnego zarządzania systemem gospodarowania odpadami pobierają od właścicieli nieruchomości opłaty, które pozwalają na jego samofinansowanie. Zebrane fundusze przeznaczane są na pokrycie kosztów odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów, tworzenie i utrzymanie punktów PSZOK, obsługę administracyjną systemu i edukację ekologiczną. Skumulowane środki finansowe mogą również pokrywać koszty wyposażenia nieruchomości w worki i pojemniki, utworzenia punktów napraw oraz usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania. Stawki, które zostały wyznaczone przez radę gminy, oprócz wymienionych kosztów, uwzględniają również liczbę mieszkańców oraz ilość i ewentualną sezonowość wytwarzanych przez nich odpadów. Gminy wybierają również metodę ustalania opłaty, częstotliwość jej uiszczania oraz stawkę, która powinna stymulować zmniejszenie ilości wytwarzanych odpadów. W zależności od decyzji gminy, właściciele nieruchomości pokrywają opłatę będącą iloczynem liczby mieszkańców danego obiektu, ilości zużytej wody lub powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty.

Nadużycia nieuczciwych mieszkańców

Każda z metod ustalania opłaty ma swoje wady i zalety. Najczęściej wybieraną wśród gmin opcją jest jednak opłata na podstawie liczby mieszkańców, na którą decyduje się około 85 proc. jednostek. Niedoskonałość tego podejścia polega na braku możliwości weryfikacji rzeczywistej liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Z roku na rok według deklaracji przekazywanych przez właścicieli nieruchomości liczba mieszkańców znacząco maleje, co nie jest odzwierciedlone w pozostałych danych statystycznych. Mniejsza ilość osób w rejestrze i rosnąca ilość odpadów powoduje, że mieszkańcy, którzy dokonują deklaracji uczciwie, muszą ponosić większe koszty. Nadużycia obywateli są również powodem niemożności wprowadzenia w kraju systemu opierającego opłatę bezpośrednio na ilości wytwarzanych odpadów przez każdego z mieszkańców. Mimo że jest to najbardziej sprawiedliwa metoda, działania jak podrzucanie odpadów lub wyrzucanie ich do lasów sprawiają, że taki system byłby bardzo łatwy do oszukania, a konsekwencje w postaci wyższych kosztów ponieśliby uczciwi mieszkańcy. W systemie funkcjonuje również zasada, że nieruchomości niezamieszkałe nie mają obowiązku przystąpienia do zorganizowanego przez gminę systemu odbierania odpadów.

Rosnące pensje

Nie istnieje jednolita metodyka ustalania kosztów systemu gospodarowania odpadami. Każda z gmin analizuje szczegółowe koszty w opracowany przez siebie sposób, dzieląc je na ustalone przez siebie kategorie. Jednostki dzielą wydatki na wiele różnorodnych grup, takich jak między innymi transport i zagospodarowanie odpadów, edukacja, zarządzanie systemem, przetwarzanie odpadów, prowadzenie PSZOK i wiele innych. Spoglądając na wyniki udostępnione przez niektóre z gmin, można zauważyć, że niezależnie od sposobu podejścia do szczegółowych kosztów systemu gospodarowania odpadami, najbardziej kapitałochłonne jest odbieranie i zagospodarowanie odpadów. Z tego powodu, nawet najmniejsze zmiany w wysokości wydatków związanych z tymi czynnościami, mają duży wpływ na wzrost opłat.

W trakcie ostatnich kilku lat w Polsce widoczny jest szybki wzrost wysokości płacy minimalnej. Oznacza to, że wszyscy pracownicy działający w gospodarce odpadami uzyskali podwyższone wynagrodzenie, co powoduje wzrost kosztów funkcjonowania zakładów. Dodatkowo w sektorze gospodarki odpadami wynagrodzenia są stosunkowo wysokie. Jest to spowodowane niedoborem pracowników, przez co wynagrodzenia rosną tu szybciej niż płaca krajowa. Oprócz wynagrodzenia minimalnego rosną również ceny paliw, które wpływają na koszty transportu odpadów. W górę szybują też ceny energii potrzebnej do funkcjonowania wszelkich instalacji.

Piętrzące się koszty inwestycji

Zarządzający zakładami w ostatnim czasie musieli się borykać również z innymi kosztownymi zmianami. W 2018 roku w ustawie o odpadach (Dz. U. 2021 poz. 779) [4] zostały dodane nowe zagadnienia dotyczące przepisów przeciwpożarowych, monitoringu wizyjnego oraz zabezpieczenia roszczeń. Zmiany te miały na celu ograniczenie pożarów w PSZOK i RIPOK. Okres przeznaczony na wprowadzenie modyfikacji był zbyt krótki, co zmuszało do podejmowania dużych inwestycji w krótkim przedziale czasu. Dodatkowo nie doprowadziły one do ograniczenia pożarów, ponieważ związane były one głównie z nielegalną działalnością, a nie funkcjonowaniem instalacji komunalnych. Instalacje dostosowywane są również do wymagań najlepszych dostępnych technik BAT, co zmusza do pokrywania kosztów badań poziomów emisji, analiz oraz audytów. Rosnące ceny związane są również z podwyższeniem opłaty marszałkowskiej za składowanie odpadów, spowodowanym głównie unijnymi wymogami redukcji ilości odpadów deponowanych na składowiskach. Wzrósł również koszt zagospodarowania odpadów kalorycznych, co miało na celu zachęcanie do zwiększenia efektywności prowadzenia selektywnej zbiórki „u źródła” oraz respektowania europejskiej hierarchii sposobów postępowania z odpadami. Tym samym celem kierowała się Rada Ministrów publikując w 2017 roku rozporządzenie zmieniające rozporządzenie w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. 2017 poz. 723) [5], które podnosząc sukcesywnie opłatę za umieszczanie odpadów na składowisku miało doprowadzić do sprostania wymogom UE.

Zbyt mała wydajność

Mimo że podnoszenie opłat za działania niebędące w zgodzie z założeniami ochrony środowiska wydaje się logicznym rozwiązaniem, jeśli nie idą za nimi zwiększanie wydajności instalacji oraz odpowiednia moc przerobowa, zmniejszanie ilości odpadów nie jest możliwe. Gminy posiadają zbyt małą ilość PSZOK, które sprostałyby rosnącej ilości odpadów. Oprócz tego duża część istniejących instalacji do sortowania odpadów z selektywnego zbierania posiada proste układy sortowania manualnego, co ma ogromny wpływ na wydajność maszyn. By umożliwić poprawę sprawności tych instalacji, przeprowadzone musiałyby być liczne inwestycje, które pozwoliłyby na zautomatyzowanie procesu. Braki widoczne są również w dziale bioodpadów, gdzie moce przerobowe musiałyby zostać zwiększone w procesach tlenowych i beztlenowych. Instalacje mogłyby również zostać wzbogacone o separatory metali żelaznych i metali nieferromagnetycznych, które pozwoliłyby na zwiększenie wydajności w zakresie sortowania i zagospodarowania metali. Inwestycje pozwalające na poprawę wydajności nie są jednak tanie, a wydane fundusze przekładają się na konieczność podwyższenia cen dla osób korzystających z tych usług. Sprawia to, że obiekty posiadające instalacje wysokiej jakości wypychane są z rynku przez tańsze opcje, które mogą być mniej bezpieczne pod względem środowiskowym. Ubiegając się o środki pomocowe, należy udowodnić możliwość pozyskania stałego strumienia odpadów w czasie, przy wyższych cenach nie jest to jednak pewne. Obawa przed inwestowaniem w nowe instalacje ze względu na brak strumienia odpadów doprowadziła do przestojów inwestycyjnych, czyli braku zaangażowania w modernizację istniejących instalacji lub budowę nowych.

Mały popyt na surowce wysegregowane

Koszty utrzymania systemu mogą być pomniejszane o przychody z tytułu sprzedaży surowców pochodzących z odpadów. Ostatnio widoczna jest jednak większa podaż niż popyt na tego typu produkty, co sprawia, że możliwość ich sprzedaży jest ograniczona. Dotychczas w tym zakresie dużą rolę dla UE odgrywały rynki azjatyckie, które odpowiadały za odbiór surowców wtórnych. Zostały one jednak zamknięte, co spowodowało, że możliwości zagospodarowania wysegregowanych frakcji surowcowych zbieranych u źródła została ograniczona, a ceny ich przyjęcia do recyklingu wzrosły. Dodatkowo możliwość sprzedaży niektórych surowców została ograniczona, a ceny tych, które mogły być sprzedawane spadły. Sytuacji nie pomaga też fakt, że brakuje przepisów zobowiązujących producentów do stosowania recyklatów, co mogłoby napędzać rynek. Obecne przychody z tytułu sprzedanych surowców nie pokrywają różnicy w kosztach przetwarzania, a dopłaty nie są wystarczające.

Co czeka gospodarkę odpadów komunalnych?

Wszystkie czynniki wpływające na rosnące ceny w gospodarce odpadami można podzielić na trzy główne kategorie. Widoczne zmiany są efektem konieczności przeznaczania większego nakładu finansowego na odbiór i transport odpadów, ich przetwarzania oraz zarządzania systemem.

Duże nadzieje w kwestii transformacji obecnego mechanizmu pokładane są w systemie ROP (rozszerzona odpowiedzialność producenta), którego projekt aktualnie modyfikowany jest o zebrane w trakcie konsultacji społecznych uwagi. Jego wprowadzenie zmieni dotychczasową strukturę systemu, co będzie szansą na zmniejszenie kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi. Autorzy raportu IOŚ uważają, że nowy model finansowy oparty o ROP powinien wpłynąć na zwiększenie efektywności systemów selektywnego zbierania odpadów, instalacji oraz rozwój rynku recyklingu. Możliwe byłoby również złagodzenie przepisów ograniczających składowanie frakcji kalorycznej oraz wprowadzenie regulacji dotyczących poziomów recyklingu. System usprawniłoby także stworzenie instrukcji i wytycznych do wydawania decyzji sektorowych i pozwoleń zintegrowanych, co ujednoliciłoby i usprawniłoby procedury w kraju. W ciągu kilku lat zaczną być również widoczne efekty realizacji zadań inwestycyjnych z zakresu uzyskania wymaganych mocy przerobowych instalacji. W sprawnie funkcjonującym systemie jednym z kluczowych elementów jest wiedza ekologiczna wśród mieszkańców, ponieważ ich działania, takie jak produkowanie odpadów, segregacja oraz stosowanie się do reguł obowiązujących na terenie gminy, warunkują działanie dużej części systemu. Z tego względu wprowadzając zmiany, warto skupić się właśnie na edukacji.

[1] Raport IOŚ „Gospodarka odpadami komunalnymi w Polsce – analiza kosztów” https://ios.edu.pl/wp-content/uploads/2021/11/55848_gospodarka_odpadami_3.pdf [dostęp: 2022-01-13]

[2] Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2021 poz. 888) https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20210000888/U/D20210888Lj.pdf [dostęp: 2022-01-13]

[3] Ustawa z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2011 nr 152 poz. 897) https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20111520897/U/D20110897Lj.pdf [dostęp: 2022-01-13]

[4] Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. 2021 poz. 779) https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20130000021/U/D20130021Lj.pdf [dostęp: 2022-01-13]

[5] Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 marca 2017 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. 2017 poz. 723) https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/DocDetails.xsp?id=WDU20170000723 [dostęp: 2022-01-13]