Inspiracją do napisania tego artykułu była analiza case study, w którym gmina zwróciła się do radcy prawnego Marcina Kaźmierskiego z prośbą o wsparcie w wyjaśnieniu wątpliwości co do treści decyzji wydanej przez wójta gminy w roku 2017. Decyzja dotyczyła środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Inwestor po ponad 4 latach od uzyskania decyzji, ubiegając się o pozwolenie na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem ich przetwarzania i zbierania, zwrócił się do gminy o wyjaśnienie w trybie art. 113 § 2 Kpa dwóch zagadnień:

• czy odpady przewidziane przez niego do przetwarzania i ujęte we wniosku o wydanie decyzji na przetwarzanie, a nieujęte w decyzji środowiskowej, mogą być w tej instalacji przetwarzane?
• czy odpady związane z produkcją ciepła i prądu, które muszą być wytwarzane w danym typie instalacji, ponieważ wynika to z eksploatacji, mimo że nie zostały wskazane literalnie w decyzji środowiskowej, mogą być wytwarzane?

Udzielając odpowiedzi na pytania inwestora, w pierwszej kolejności należy odnieść się do charakteru postanowienia, o jakie wnioskował on do gminy, a więc postanowienia wydawanego w trybie artykułu 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
(Dz. U. z 2021 r. poz. 735) (dalej: Kpa) [1], które polega na wyjaśnieniu wątpliwości co do treści decyzji. W drugim rzędzie należy odnieś się do tego,
czy owe wątpliwości, pozytywna odpowiedź zgodnie z wnioskiem inwestora, nie doprowadzą do zmiany decyzji wydanej przez wójta gminy.

Dlaczego jest to tak ważne?

Po pierwsze dlatego, że już samo postanowienie z art. 113 § 2 Kpa., zgodnie z orzecznictwem, nie może doprowadzić do merytorycznej zmiany decyzji, a więc nie może mieć jako przedmiot stanu faktycznego, który nie istniał w momencie wydawania decyzji. Utrwalony pogląd literatury i judykatury wskazuje, że: „Wyjaśnienia organu co do treści decyzji, dokonywane na żądanie organu egzekucyjnego lub strony, nie mogą prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego ani powodować merytorycznej zmiany decyzji. W drodze wyjaśnienia treści decyzji nie mogą być korygowane błędy popełnione przez organy administracji, wynikające z analizy treści decyzji. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, dokonane w trybie art. 113 § 2 Kpa, odnosi się wyłącznie do tego, co stanowiło treść decyzji w chwili jej wydania, i nie wprowadza jakichkolwiek nowych treści. Przedmiotem wyjaśnień nie mogą być kwestie niebędące przedmiotem rozstrzygnięcia, w szczególności nie można w wyjaśnieniach udzielać odpowiedzi na pytania strony wychodzące poza treść i zakres wydanej decyzji.”

Zwrócenie uwagi na to, czy wyjaśnienia nie spowodują zmiany merytorycznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest istotne, ponieważ wystąpienie takiej zmiany byłoby sprzeczne z art. 113 kpa. Ponadto podstawa do dużej ostrożności leży także w samych przepisach związanych z ocenami oddziaływania na środowisko. Warto zwrócić uwagę, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839) (zwane dalej rozporządzeniem), w § 3 ust. 2 pkt. 3 [2] wskazany
jest szczególny rodzaj przedsięwzięcia, które jest związane z rozbudową, przebudową lub montażem realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia, które nie łapie się ani na żadną wskazaną przez ustawodawcę podstawę prawną wynikającą z § 2, ani § 3 rozporządzenia [3], ale które powoduje konieczność zmiany w środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Podsumowując, jeżeli w decyzji środowiskowej uwarunkowania środowiskowe zostały określone w taki sposób, że zapytanie inwestora, spowodowałoby ich zmianę, to nawet jeśli bylibyśmy w zgodzie z art. 113, to wprost wynika, że jest to podstawa do ubiegania się o zmianę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie zaś o wykonywanie jej wyjaśnienia.

Studium przypadku

Odnosząc się do konkretnego przypadku z naszego case study – inwestor chciał rozszerzyć listę odpadów wskazaną w decyzji środowiskowej.
Tyle tylko, że w decyzji środowiskowej nie została zawarta lista odnosząca się do kodów odpadów, nie został również wskazany katalog zamknięty, otwarty czy półotwarty, ale odpady zostały opisane rodzajowo oraz zostało określonych kilka uwarunkowań środowiskowych związanych z przetwarzaniem odpadów, ze sposobem magazynowania, przyjmowania, podawania do procesów przewidzianych do przetworzenia. Odpowiedź pozytywna na zapytanie inwestora spowodowałaby, że dla odpadów dotychczas opisanych rodzajowo w decyzji środowiskowe uwarunkowania byłyby dość szczegółowo określone. Natomiast w odniesieniu do odpadów nowych, rodzajowo niewskazanych, tych środowiskowych uwarunkowań by nie było i albo musielibyśmy je ustanowić, albo przyjąć, że mamy pełną dowolność w sposobie ich przetwarzania. Biorąc pod uwagę przepisy Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839) [3], na żadne z tych rozwiązań nie ma prawnego miejsca.

Natomiast jeśli chodzi o zapytanie dotyczące wytwarzanych odpadów, tutaj sytuacja była zgoła odmienna, albowiem w decyzji organ ją wydający nie odniósł się ani szczegółowo, ani ogólnie do wytwarzania odpadów. Nie skonkretyzował ani rodzaju odpadów, ani sposobu gospodarowania nimi. Określił dwa środowiskowe uwarunkowania związane z wytwarzaniem odpadów, ale owe środowiskowe uwarunkowania były tak naprawdę powtórzeniem obowiązków ustawowych i nie wnosiły żadnej szczególnej sytuacji prawnej. Na pytanie drugie odpowiedź była więc pozytywna
– tak, można wytwarzać odpady, których w decyzji środowiskowej nie uwzględniono. Ponadto odpady przewidziane do przetwarzania były powiązane z procesem. Inwestor nie chciał wprowadzić niczego szczególnego, nowego, innego, aniżeli to, co wynika z procesu technologicznego, na który uzyskał decyzję.

Na co zwrócić uwagę?

Podsumowując, ubiegając się o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach oraz realizując przedsięwzięcie, musimy zwracać baczną uwagę na zakres środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, jakie mamy określone w decyzji, ponieważ nie ma później możliwości dowolnej zmiany tych postanowień decyzji. Postanowienia decyzji muszą być tak sformułowane, żeby zapewnić nam możliwość realizacji przedsięwzięcia,
czyli albo muszą obejmować wszystkie aspekty działalności, które się pojawią i każdy z wariantów ich możliwego wystąpienia, lub być na takim poziomie ogólności, aby nie powodować wątpliwości co do treści decyzji.

[1] Artykuł 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) brzmi: Organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji.

[2] § 3 ust. 2 pkt. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839) brzmi: Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1.

[3] Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839)http://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20190001839/O/D20191839.pdf  [dostęp: 2022-02-03]