W przypadku, gdy wydana decyzja administracyjna nie jest zadawalająca dla podmiotu, przysługuje mu możliwość wystosowania odwołania. Stanowi ono środek zaskarżenia, przysługujący stronie w ramach wydanej decyzji administracyjnej. Odwołanie należy wnieść w terminie do 14 dni od daty doręczenia bądź ogłoszenia decyzji. Nie od wszystkich decyzji przysługuje odwołanie. Dotyczy ono wyłącznie decyzji wydanych w pierwszej instancji. W przypadku, gdy podmiot zamierza odwołać się od otrzymanej decyzji, co do zasady należy ją wnieść do organu wyższego stopnia, ale za pośrednictwem organu I instancji. W sytuacji, gdy strona wniesie odwołanie bezpośrednio do organu II instancji, organ ten przekazuje odwołanie organowi pierwszej instancji, który wydał decyzję, i zawiadamia o tym odwołującą się stronę. Wyjątek stanowi art. 127 § 3 kpa [1], zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Czyli, jeżeli nie zgadzamy się z treścią wydanej decyzji przez starostę, to odwołanie od niego należy skierować do wojewody właściwego dla miejsca prowadzonej działalności za pośrednictwem starosty, który wydał ową decyzję.

Warto podkreślić, iż dokument ten nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy bowiem, że z odwołania wynika, iż strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Odwołanie powinno zawierać imię i nazwisko odwołującego, a także numer decyzji, od której się odwołuje.

Termin na wniesienie odwołania

Zgodnie z treścią przepisu art. 129 § 2 [2] odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie, w terminie 14 dni od dnia jej ogłoszenia stronie.

Czternastodniowy termin na wniesienie odwołania winniśmy liczyć zgodnie z dyspozycją określoną w przepisie art. 57 § 1 kpa[3], zgodnie z którym, jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Zgodnie z powyższym przy obliczeniu tego terminu nie uwzględnia się dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie, ale dopiero dzień następny. Czternastodniowy termin zostaje zachowany, gdy odwołanie wpłynie w tym terminie do organu I instancji. Dodatkowo, zgodnie z przepisem art. 65 § 2 kpa [4], odwołanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Warto podkreślić, iż jedynym organem, który może stwierdzić uchybienie w postaci wniesienia odwołania po terminie jest organ II instancji. Wobec powyższego, w sytuacji wniesienia odwołania po terminie organ I instancji zobowiązany jest przesłać organowi II instancji spóźnione odwołanie wraz z aktami sprawy, który to dopiero stwierdzi wniesienia odwołania z uchybieniem terminowi.

Doręczenie decyzji

Pojęciem nierozłącznie związanym z terminem wniesienia odwołania jest doręczenie. Zgodnie z treścią art. 39 kpa [5], organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy.

Warto w tym miejscu wskazać, iż operatorem pocztowym w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 roku Prawo pocztowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1041)[6], jest przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności pocztowej, na podstawie wpisu do rejestru operatorów pocztowych. W Polsce funkcję operatora wyznaczonego do doręczania pism pełni Poczta Polska S.A.

Podstawowym sposobem doręczenia pism w postępowaniu jest doręczenie właściwe, czyli doręczenie bezpośrednio do rąk własnych adresata decyzji, tudzież jego pełnomocnika lub przedstawiciela ustawowego. W tym miejscu należy wskazać, iż w sytuacji, gdy strona ustanowiła kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi, a strona może wskazać któremu. Pisma doręcza się za pokwitowaniem – odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Wyjątkiem od tej zasady jest tak zwana zastępcza forma pokwitowania. Ma to miejsce w sytuacji, gdy odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić, doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo, i przyczynę braku jej podpisu.

Mniej komfortową sytuacją, która dotyczy często małych firm jest zastępcze doręczenie decyzji, kiedy adresat jest nieobecny. W przypadku nieobecności adresata w domu, pismo (decyzję) można doręczyć za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania. Wykorzystanie doręczenia zastępczego daje domniemanie prawne organowi administracji publicznej, że pismo zostało doręczone adresatowi, mimo że nie odebrał go osobiście.

W razie nieskuteczności wszystkich wyżej wskazanych sposobów doręczeń, operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej, w przypadku doręczenia pisma przez operatora pocztowego. Jednakże pismo składa się na okres 14 dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.

Przedstawiciel operatora pocztowego (listonosz) ma obowiązek pozostawienia w skrzynce na korespondencję lub w drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź innym widocznym miejscu przy wejściu na jego posesję) zawiadomienie o złożeniu pisma w urzędzie pocztowym wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni. W przypadku niepodjęcia przesyłki w wyżej wskazanym terminie pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. W tym przypadku, na powtórnym zawiadomieniu powinna być dokładnie oznaczona data, do której adresat ma obowiązek odebrania pisma.

Nieodebranie pisma z placówki pocztowej w terminie 14 dni powoduje, iż pismo uważa się za doręczone z upływem ostatniego dnia okresu na podjęcie pisma, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W tej sytuacji występuje fikcja prawna, bowiem w rzeczywistości nie doszło do faktycznego doręczenia pisma.

Doręczenie pism drogą elektroniczną

Idąc z duchem czasu poza tradycyjną formą doręczania pism, obecnie istnieje możliwość skorzystania z drogi elektronicznej. Zgodnie z treścią art. 39¹ § 1 kpa[7], doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej (jest to rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe), umożliwiając indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, w szczególności pocztę elektroniczna, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania spełni jeden z następujących warunków:

• Złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej;
• Wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny;
• Wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny.

Dodatkowo, organ administracji publicznej może zwrócić się do strony lub innego uczestnika postępowania o wyrażenie zgody na doręczanie pism w formie dokumentu elektronicznego w innych, określonych przez organ kategoriach spraw indywidualnych załatwianych przez ten organ. Organ administracji publicznej może wystąpić o wyrażenie zgody, przesyłając taki wniosek za pomocą środków komunikacji elektronicznej na adres elektroniczny strony lub innego uczestnika postępowania. Jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania zrezygnuje z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, organ administracji publicznej doręcza pismo w sposób określony dla pisma w formie innej niż forma dokumentu elektronicznego.

W przypadku pism wydanych przez organ administracji publicznej w formie dokumentu elektronicznego przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego, które zostały opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną, doręczenie może polegać na doręczeniu wydruku pisma uzyskanego z tego systemu odzwierciedlającego treść tego pisma, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania nie złożyła podania w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej, nie wystąpiła do organu administracji publicznej o takie doręczenie lub nie wyraziła zgody na doręczanie pism w taki sposób.

Wydruk pisma uzyskanego z systemu teleinformatycznego zawiera informację, że pismo zostało wydane w formie dokumentu elektronicznego i podpisane kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, ze wskazaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby, która je podpisała, albo opatrzone zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną, oraz identyfikator tego pisma, nadawany przez system teleinformatyczny, za pomocą którego pismo zostało wydane. Dodatkowo, wydruk takiego pisma może zawierać mechanicznie odtwarzany podpis osoby, która podpisała pismo. Wydruk pisma stanowi dowód tego co zostało stwierdzone w piśmie wydanym w formie dokumentu elektronicznego.

Przedwczesność odwołania od decyzji administracyjnej

Tak jak zostało wskazane we wcześniejszej części artykułu, zgodnie z art. 129 § 2 kpa [8] odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Pojawia się pytanie, co w sytuacji, gdy strona wniosła odwołanie jeszcze przed doręczeniem jej decyzji?

Za „przedwczesne” wniesienie odwołania należy uznać wniesienie go przed doręczeniem stronie decyzji organu. Sposoby prawidłowego doręczenia pism zostały przedstawione w poprzedniej części niniejszego artykułu. Zgodnie ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lutego 2018 roku, sygnatura akt IV SA/Po 1250/17, przepisy o doręczeniach mają charakter norm gwarancyjnych, służących ochronie praw strony – adresata orzeczenia lub innego pisma procesowego. W orzecznictwie zostało wielokrotnie wskazane, iż podstawowy cel każdego dokonywanego doręczenia, jego istota, sprowadza się do przekazania treści orzeczenia lub innego pisma do świadomości strony. Sformalizowany tryb dokonywania doręczeń podporządkowany jest temu właśnie celowi i służyć ma zabezpieczeniu gwarancji procesowych każdej ze stron, tj. zagwarantowaniu dotarcia treści orzeczenia, lub innego pisma do świadomości strony. W konsekwencji zachowanie sformalizowanego trybu bynajmniej nie jest konieczne, jeśli tylko strona, dla której pismo było przeznaczone, oświadczy, że pismo to otrzymała. Takie oświadczenie strony zastępuje pokwitowanie, uważane jest za dostateczny dowód dotarcia do świadomości strony treści pisma (wyr. SN z 11 grudnia 1991r., V KRN 304/90, wyrok NSA z 4 kwietnia 2017r. II OSK 256/16).

Jeżeli środek zaskarżenia zostanie wniesiony przedwcześnie, to organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność tego środka na podstawie art. 134 k.p.a.[9] Jednakże, ową „przedwczesność” należy odnieść do daty wejścia danej decyzji do obrotu prawnego, co następuje z dniem dokonania pierwszego skutecznego doręczenia decyzji którejkolwiek ze stron postępowania. Z punktu widzenia możliwości wniesienia środka prawnego z uwagi na wejście aktu administracyjnego do obrotu prawnego w rozumieniu art. 110 k.p.a.[10] kluczowe jest, że akt administracyjny znalazł się w posiadaniu strony, chociażby naruszono przepisy regulujące procedurę doręczeń (wyrok NSA z 26 kwietnia 2016 r., I OSK 3095/15). Wyrok ten potwierdza zasadę, że przepisy kpa o doręczeniach mają charakter gwarancyjny dla strony. Wobec powyższego, w sytuacji, gdy strona podejmuje działania w celu wniesienia skutecznego odwołania od decyzji administracyjnej to nie należy interpretować przepisów o doręczeniu niejako na niekorzyść strony. Innymi słowy, nawet jeżeli doręczenie decyzji było w okolicznościach sprawy wadliwe, to brak podstaw do przyjęcia, że wniesienie odwołania było przedwczesne (wyroki NSA: z 4 kwietnia 2008 r., II GSK 3/08; z 19 maja 2016 r., II GSK 2734/14).

Wniesienie odwołania po terminie

Zgodnie z art. 134 kpa każde uchybienie terminowi wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy jest zobligowany stwierdzić takie uchybienie. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy strona na podstawie art. stosownie do art. 58[11] i następne kpa, domaga się przywrócenia uchybionego terminu i wniosek ten zostanie uwzględniony.

Wniesienie odwołania od decyzji administracyjnej po terminie powoduje, iż powstaje jeden z dwóch rodzajów skutków prawnych:

1. Strona wniosła odwołanie od decyzji po terminie, bez wniosku o przywrócenie terminu. W powyższej sytuacji, zgodne z art. 134 kpa organ odwoławczy jest zobowiązany do wydania postanowienia o uchybieniu terminu wniesienia odwołania i oddaleniu odwołania;
2. Strona wniosła odwołanie od decyzji po terminie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. W takiej sytuacji organ drugiej instancji jest zobligowany w pierwszej kolejności wydać postanowienie w sprawie przywrócenia terminu. Na powyższe postanowienie służy zażalenie. Następnie, gdy postanowienie w sprawie odmowy przywrócenia terminu jest już ostateczne, organ postanawia o uznaniu odwołania za wniesione z naruszeniem terminu.

Względna dewolutywność odwołania

Odwołanie należy zawsze wnieść za pośrednictwem organu, który wydał decyzję pierwszej instancji. Należy podkreślić, iż w sytuacji, gdy odwołanie wniosły wszystkie strony postępowania, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję w terminie 7 dni od dnia otrzymania odwołania. Wyżej wskazany obowiązek organu I instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją doznaje dwóch ograniczeń. Pierwszego, w postaci wymogu wniesienia odwołania przez wszystkie strony oraz drugiego w postaci oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji w odniesieniu do zarzutów stron zawartych w odwołaniu, w zasadzie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Dodatkowo, od decyzji wydanej przez organ II instancji,  przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, co do zasady, na którego obszarze ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona.

Warto korzystać z możliwości odwołania od decyzji administracyjnych i wiedzieć jak robić to poprawnie, ponieważ odwołania umożliwiają podmiotom nawiązania dialogu z organem administracji, by uzyskać najbardziej optymalne dla stron rozwiązania lub zasady funkcjonowania.

[1] art. 127 § 3 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego brzmi:
Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.
http://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20200000256/U/D20200256Lj.pdf [dostęp na 2020-10-22]

[2] art. 129 § 2 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego brzmi:
Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie.
http://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20200000256/U/D20200256Lj.pdf [dostęp na 2020-10-22]

[3] art. 57 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego brzmi:
Jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu.
http://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20200000256/U/D20200256Lj.pdf  [dostęp na 2020-10-22]

[4] art. 65 § 2 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego brzmi:
Podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu.
http://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20200000256/U/D20200256Lj.pdf [dostęp na 2020-10-22]

[5] art. 39 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego brzmi:
Organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188 oraz z 2019 r. poz. 1051, 1495 i 2005), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy.
http://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20200000256/U/D20200256Lj.pdf [dostęp na 2020-10-22]

[6] Tekst jednolity Ustawy z dnia 23 listopada 2012 roku Prawo pocztowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1041)
http://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20200001041/O/D20201041.pdf [dostęp na 2020-10-22]

[7] art. 39¹ § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego brzmi:
Doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 objaśnienie pojęć ustawowych pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania spełni jeden z następujących warunków:

1) złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej;

2) wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny; 

3) wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny.
http://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20200000256/U/D20200256Lj.pdf [dostęp na 2020-10-22]

[8] art. 129 § 2 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego brzmi:
Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie.
http://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20200000256/U/D20200256Lj.pdf [dostęp na 2020-10-22]

[9] art. 134 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego brzmi:
Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
http://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20200000256/U/D20200256Lj.pdf [dostęp na 2020-10-22]

[10] art. 110 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego brzmi:
§ 1. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. § 2. Organ administracji publicznej, w przypadku milczącego załatwienia sprawy, jest związany wydanym w tym trybie rozstrzygnięciem od dnia następującego po dniu, w którym upływa termin przewidziany na wydanie decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie albo wniesienie sprzeciwu, o ile kodeks nie stanowi inaczej.
http://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20200000256/U/D20200256Lj.pdf [dostęp na 2020-10-22]

[11] art. 58 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego brzmi:
§ 1. W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. § 2. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. § 3. Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne.
http://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20200000256/U/D20200256Lj.pdf [dostęp na 2020-10-22]

Załączniki:

V KRN 304/90 – Postanowienie Sądu Najwyższego [dostęp na 2020-10-22]

II GSK 3/08 – Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego [dostęp na 2020-10-22]

II GSK 2734/14, Dopuszczalność wniesienia odwołania po opublikowaniu decyzji, a przed jej doręczeniem – Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego [dostęp na 2020-10-22]