Sprawozdanie Komisji Europejskiej z dnia 8 czerwca 2023 roku ocenia prawdopodobieństwo osiągnięcia przez państwa członkowskie, w tym przez Polskę, celów w zakresie recyklingu odpadów komunalnych ustalonych na 2025 rok. Zawiera również wstępną ocenę osiągnięcia celu dotyczącego składowania odpadów do mniej niż 10 proc. do roku 2035 [1]. Podczas tworzenia niniejszego sprawozdania wykorzystano dane Eurostatu z roku 2020 – dotyczące odpadów komunalnych, natomiast dane dotyczące odpadów opakowaniowych pochodzą z roku 2019.

Polska, podobnie jak inne państwa członkowskie Unii Europejskiej, staje przed wyzwaniem dotyczącym osiągnięcia celów związanych z gospodarką odpadami. Poniższe wyniki wskazują, że Polsce i kilkunastu innym krajom grozi nieosiągnięcie głównych celów unijnych. Wskazuje to na potrzebę wzmocnienia bieżących działań, ale także podjęcia dodatkowych w zakresie gospodarki odpadami, mających na celu poprawę efektywności gospodarki odpadami w Polsce. Jest to istotne nie tylko z perspektywy osiągnięcia celów europejskich, ale także dla ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju kraju.

Cele UE i realizacja

Jednym z kluczowych celów Unii Europejskiej jest wspieranie działań państw członkowskich w podnoszeniu poziomu przetwarzania odpadów bytowych i opakowaniowych w celu przyspieszenia przejścia na gospodarkę o obiegu zamkniętym. Działania ukierunkowane są na podwojenie wskaźnika powtórnego wykorzystania materiałów, znaczne ograniczenie wytwarzanych odpadów i zmniejszenie ilości resztkowych odpadów komunalnych [2] o połowę do 2030 roku. Efektywne gospodarowanie odpadami ma także istotne znaczenie dla ochrony środowiska i zdrowia, eliminacji zanieczyszczeń oraz odpadów, w tym także odpadów morskich.

Zwiększenie przygotowania do ponownego użycia i odzysku oraz zmniejszenie ilości odpadów nienadających się do recyklingu, są kluczowe dla osiągnięcia neutralności klimatycznej, zwiększenia bezpieczeństwa dostaw surowców, oszczędności energetycznych i redukcji importu towarów oraz komponentów z państw trzecich. Dodatkowo, przyczyniają się one do tworzenia miejsc pracy i promowania innowacji w obszarze zrównoważonych produktów i gospodarki materiałowej.

W 2018 roku UE wprowadziła ambitne cele dotyczące przygotowania do ponownego użycia, recyklingu i składowania odpadów komunalnych oraz recyklingu odpadów opakowaniowych poprzez zmiany w dyrektywach dotyczących odpadów. Odpady komunalne (inaczej bytowe) stanowią około 10 proc. wszystkich odpadów w UE, ale są trudne do zagospodarowania ze względu na różnorodny skład, dużą liczbę producentów i rozproszoną odpowiedzialność z tytułu gospodarowania odpadami.

Aby zagwarantować skuteczne wdrożenie tych celów i wykryć ewentualne niedociągnięcia, w 2018 roku wprowadzono system wczesnego ostrzegania oparty na sprawozdaniach w przepisach UE. Komisja Europejska we współpracy z Europejską Agencją Środowiska (European Environment Agency EEA) przygotowuje raporty z postępów państw członkowskich w osiąganiu tych celów.

Ryzyko nieosiągnięcia celów UE

Według Europejskiej Agencji Środowiska istnieje ryzyko nieosiągnięcia wyznaczonych na 2025 r. celów dotyczących recyklingu odpadów bytowych i przygotowania do ponownego użycia. Analiza EEA wskazuje, że większość państw członkowskich może nie spełnić tych celów, zwłaszcza w przypadku osiągnięcia 55 proc. przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu, a także 65 proc. recyklingu wszystkich odpadów opakowaniowych.

Jednak dziewięć państw członkowskich: Austria, Belgia, Czechy, Dania, Niemcy, Włochy, Luksemburg, Niderlandy i Słowenia, jest na dobrej drodze do osiągnięcia obu celów. Osiem państw członkowskich: Estonia, Finlandia, Francja, Irlandia, Łotwa, Portugalia, Hiszpania i Szwecja, może osiągnąć cel dotyczący wszystkich odpadów opakowaniowych, ale występuje ryzyko nieosiągnięcia celu dotyczącego odpadów bytowych. Niestety, istnieje ryzyko, że 10 państw członkowskich, w tym Bułgaria, Chorwacja, Cypr, Grecja, Węgry, Litwa, Malta, Rumunia, Słowacja i Polska nie osiągnie celów zarówno w zakresie odpadów komunalnych, jak i wszystkich odpadów z tworzywa sztucznego.

Przygotowana przez EEA ocena stanowi ważny sygnał, że wiele państw członkowskich musi podjąć dodatkowe działania w celu zwiększenia tempa recyklingu i przygotowania odpadów do ponownego użycia, aby spełnić cele UE w zakresie gospodarki o obiegu zamkniętym.

Odpady komunalne

Każdego roku Europejczycy wytwarzają średnio 530 kg odpadów komunalnych na osobę (odpady pochodzące z gospodarstw domowych i podobne odpady z przedsiębiorstw). W UE około 50 proc. odpadów komunalnych poddaje się recyklingowi lub kompostowaniu, a 23 proc. składuje się na składowiskach. Chociaż odpady te są coraz częściej poddawane recyklingowi, to nadal jest to jeden z najbardziej trudnych do zagospodarowania strumieni odpadów.

Aby zapewnić odpowiednie przygotowanie do ponownego użycia odpadów komunalnych, istotne jest osiągnięcie wysokich wskaźników segregacji i wysokiej jakości selektywnego zbierania. W tym celu konieczne jest wprowadzenie obowiązkowej selektywnej zbiórki odpadów na poziomie gminnym, opartej na zachętach i rozliczalności, a także wprowadzenie systemu finansowych nagród i kar, w zależności od osiągniętych rezultatów.

Dla skutecznego sortowania odpadów przez gospodarstwa domowe istotne są także środki zachęcające, takie jak częstsza selektywna zbiórka w porównaniu do zbierania odpadów mieszanych. Również podnoszenie świadomości społeczeństwa ma kluczowe znaczenie dla zwiększenia zaangażowania w gospodarowanie odpadami. Dlatego istotne jest podejmowanie działań ukierunkowanych na różne grupy docelowe, takie jak gospodarstwa domowe, uczniowie czy turyści.

Bioodpady stanowią kluczowy strumień odpadów, który wymaga podjęcia działań, ponieważ stanowią aż jedną trzecią odpadów komunalnych, tj. 34 proc. Konieczne jest wprowadzenie skutecznego systemu selektywnego zbierania i przetwarzania bioodpadów. Wykorzystania ich jako nawozu,  a także do produkcji biogazu. Tego rodzaju podejście może znacząco przyczynić się do osiągnięcia celów klimatycznych oraz bezpieczeństwa energetycznego.

Zobowiązania prawne w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi określono w dyrektywie ramowej w sprawie odpadów [3], która definiuje pojęcia odpadów, odzysku i unieszkodliwiania. Określa wymagania dotyczące zarządzania odpadami, zwłaszcza nakaz uzyskania zezwolenia lub rejestracji dla firm zajmujących się gospodarowaniem odpadami. Nakłada obowiązek postępowania z odpadami w sposób nieszkodzący środowisku i zdrowiu ludzi. Ponadto zachęca do stosowania hierarchii postępowania z odpadami i nakłada obowiązek ponoszenia kosztów unieszkodliwiania odpadów przez ich posiadaczy, poprzednich posiadaczy lub producentów.

Większość państw członkowskich wprowadza dodatkowe reformy w celu osiągnięcia wyższego stopnia obiegu zamkniętego. W niektórych przypadkach opóźnienia we wprowadzaniu reform mają negatywny wpływ na wyniki w poszczególnych krajach. Wyzwania związane z pandemią COVID-19 i kryzysem energetycznym mogą wymagać podejmowania dodatkowych działań w celu uniknięcia dalszych opóźnień w implementacji krajowych reform dotyczących odpadów.

Istnieje ryzyko, że 18 państw członkowskich, a mianowicie Bułgaria, Chorwacja, Cypr, Estonia, Finlandia, Francja, Grecja, Węgry, Irlandia, Litwa, Łotwa, Malta, Portugalia, Rumunia, Słowacja, Hiszpania, Szwecja oraz Polska nie osiągnie celu dotyczącego przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych na poziomie 55 proc. do 2025 roku, a co za tym idzie celu 60 proc. do 2030 roku.

W związku z tą sytuacją określono kluczowe zalecenia dla poszczególnych krajów mające na celu poprawę wskaźników przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Państwa członkowskie muszą w pełni wykorzystywać dostępne środki ekonomiczne (np. wprowadzając podatki), które wpłyną na ograniczenie składowania i termicznego przekształcania odpadów. Ponadto, istnieje potrzeba usprawnienia przetwarzania odpadów, szczególnie w kontekście wyższych poziomów hierarchii postępowania z odpadami, takich jak przygotowanie do ponownego użycia i recykling. Możliwości te mogą obejmować wprowadzenie systemów opłat proporcjonalnych do ilości wyrzucanych odpadów oraz systemów kaucji zwrotnych.

Odpady opakowaniowe

W 2020 roku w Unii Europejskiej wyprodukowano około 79,6 mln Mt odpadów opakowaniowych. Ilość wyprodukowanych odpadów opakowaniowych w UE wzrosła o 15 proc. w latach 2013-2020, co wskazuje na potrzebę podjęcia zwiększonych działań zapobiegających powstawaniu odpadów.

Głównym celem dyrektywy dotyczącej opakowań [4] jest przeciwdziałanie powstawaniu odpadów opakowaniowych poprzez promowanie opakowań wielokrotnego użytku, recyklingu oraz innych form odzysku. Dyrektywa nakłada obowiązki na państwa członkowskie, takie jak ustanowienie systemów zbierania i recyklingu opakowań, promowanie zastosowania materiałów opakowaniowych przyjaznych dla środowiska oraz ograniczenie ilości odpadów z tworzywa sztucznego. Priorytetowe jest promowanie zrównoważonego zarządzania opakowaniami oraz ograniczanie ich wpływu na środowisko.

Zgodnie z zapisami dyrektywy dotyczącej opakowań cele recyklingu odpadów na rok 2025 powinny kształtować się na poziomie 65 proc. dla wszystkich opakowań.  Ponadto dyrektywa nakłada określone cele dotyczące konkretnych materiałów, takich jak papier, tektura, szkło, aluminium, tworzywa sztuczne i drewno.

Państwa członkowskie mogą osiągnąć do 5 proc. tych celów poprzez uwzględnienie wielokrotnego użytku opakowań handlowych oraz uwzględnienie naprawy w przypadku opakowań drewnianych. Dyrektywa przewiduje także bardziej ambitne cele recyklingu do roku 2030, m.in. osiągnięcie poziomu 70 proc. dla wszystkich opakowań oraz dla konkretnych materiałów.

Dane przekazywane przez państwa członkowskie, które osiągają słabe wyniki w zakresie recyklingu, często wykazują niespójności. Oznacza to, że ilość opakowań wprowadzanych na rynek może być niedoszacowana, co skutkuje niedokładnymi danymi statystycznymi. W rezultacie producenci mogą unikać pełnej rozszerzonej odpowiedzialności za finansowanie procesów zbierania, sortowania i recyklingu odpadów.

Według Europejskiej Agencji Środowiska istnieje realne ryzyko nieosiągnięcia celu dotyczącego recyklingu na poziomie 65 proc. do 2025 roku w 10 państwach członkowskich: Polsce, Bułgarii, Chorwacji, Cyprze, Grecji, Węgrzech, Litwie, Malcie, Rumunii i Słowacji.

Składowanie

Dyrektywa dotycząca składowania odpadów [5] wprowadza rygorystyczne wymagania eksploatacyjne i techniczne dotyczące odpadów i składowisk, mające na celu zapobieganie negatywnym skutkom dla środowiska. W szczególności skupia się ona na zapobieganiu zanieczyszczeniu wód powierzchniowych oraz gruntowych, gleby i powietrza, a także na minimalizowaniu skutków dla środowiska globalnego, w tym efektu cieplarnianego. Dyrektywa dąży również do minimalizacji ryzyka dla zdrowia człowieka poprzez ustanowienie odpowiednich środków, procedur i zasad postępowania.

Zgodnie z tą dyrektywą państwa członkowskie mają obowiązek ograniczenia ilości składowanych odpadów do maksymalnie 10 proc. do 2035 roku oraz wprowadzenia zakazu składowania selektywnie gromadzonych odpadów, w tym biodegradowalnych.

Według danych z raportu, różne kraje nadal deponują większość odpadów komunalnych na składowiskach. Chociaż ich ilość stale spadała do 2016 roku (spadek o 18 proc. w latach 2013-2016), to nadal w 2020 roku składowano około 53,5 mln Mg. W UE nadal działa prawie 2 tys. nielegalnych lub niespełniających norm składowisk odpadów, które stanowią znaczne źródło zanieczyszczeń i gazów cieplarnianych oraz utraconą szansę na odzyskanie surowców wtórnych. Średni wskaźnik składowania odpadów bytowych w Europie wynosił wciąż 23 proc. UE wskazała 13 państw członkowskich, które prawdopodobnie nie będą w stanie osiągnąć celów maksymalnego poziomu składowania odpadów komunalnych, są to: Bułgaria, Chorwacja, Cypr, Czechy, Grecja, Węgry, Łotwa, Malta, Portugalia, Rumunia, Słowacja, Hiszpania oraz Polska.

W badaniu przeprowadzonym na zlecenie Komisji ustalono, że jednym z powodów, dla którego wiele państw UE ma tak wysoki poziom składowania, to nie w pełni wypełniony obowiązek poddawania odpadów obróbce przed składowaniem, który został określony w dyrektywie dotyczącej składowaniu odpadów.

Mimo znaczącego postępu od momentu przyjęcia tej dyrektywy oraz zamknięcia składowisk niespełniających wymogów UE, nadal istnieje problem z nielegalnymi lub niespełniającymi normy składowiskami odpadów. Na koniec 2021 roku nadal działało 1995 takich składowisk, które wymagały rekultywacji lub dostosowania do norm UE.

Najlepsze praktyki w zakresie należytego gospodarowania odpadami

Przed państwami członkowskimi, które już znalazły i wdrożyły wiele rozwiązań nadal stoi wiele wyzwań związanych z gospodarowaniem odpadami. Wsparcie i zalecenia UE obejmują szeroki zakres działań. Priorytetem jest ciągła wymiana różnorodnych rozwiązań pomiędzy krajami. Najlepsze praktyki obejmują zapewnienie przetwarzania bioodpadów, promowanie systemów wielokrotnego użytku (system kaucyjny), zarządzanie i selektywne zbieranie odpadów, partnerstwa publiczno-prywatne, ponowne wykorzystanie, zapobieganie powstawaniu i przetwarzanie odpadów, ograniczenie ilości odpadów nienadających się do recyklingu, działania informacyjne wraz z podnoszeniem świadomości, wprowadzanie nowych rozporządzeń w sprawie przemieszczania odpadów, wdrażanie instrumentów ekonomicznych oraz efektywne systemy rozszerzonej odpowiedzialności producenta.

Postępy w gospodarowaniu odpadami

Wdrażane europejskie przepisy dotyczące odpadów przyczyniły się do poprawy gospodarowania odpadami oraz przybliżenia osiągnięcia celów UE dotyczących obiegu zamkniętego i zerowej emisji zanieczyszczeń. Aby konkurować na arenie międzynarodowej wobec coraz większego niedoboru zasobów, konieczne jest pełne wdrożenie przepisów na celu zwiększenie recyklingu. Istnieje pilna potrzeba podjęcia dalszych działań w celu rozwiązania problemów związanych z odpadami opakowaniowymi, zanieczyszczeniem mórz i oceanów odpadami z tworzyw sztucznych oraz stabilną tendencją w zakresie resztkowych odpadów bytowych, które zagrażają osiągnięciu celów zerowej emisji zanieczyszczeń do 2030 roku dla całej Europy.

Komisja Europejska monitoruje postępy państw członkowskich w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących odpadów i podejmuje działania w celu propagowania ich wdrożenia. W latach 2010-2020 średni wskaźnik przygotowania odpadów bytowych do ponownego użycia i recyklingu wzrósł o 10 proc., natomiast składowanie zmniejszyło się o 8 proc. Jednakże istnieją istotne luki, opóźnienia i wyzwania, które wymagają pilnego rozwiązania.

W celu poprawy wskaźników recyklingu istotnym elementem jest skupienie się na bioodpadach i odpadach opakowaniowych oraz ogólny rozwój zdolności przetwarzania odpadów. Poza tym należy zwiększyć przygotowania do ponownego użycia oraz istotne jest także podnoszenie świadomości konsumentów w celu lepszego sortowania i recyklingu.

Zmiany pojawią się w jakości danych, skutecznym egzekwowaniu przepisów i wprowadzenie wzmocnionych instrumentów ekonomicznych, takich jak skuteczne systemy rozszerzonej odpowiedzialności producenta oraz podatki od poziomu składowania i spalania odpadów. Komisja będzie nadal wspierać państwa członkowskie w ich działaniach wdrożeniowych, oferując pomoc techniczną.

W związku z dużymi różnicami w sytuacji gospodarowania odpadami, przepisy UE dotyczące odpadów umożliwiają niektórym państwom członkowskim odroczenie pełnego dostosowania do przepisów pod pewnymi warunkami. Konieczne jest jednak dokładne rozważenie tej możliwości, ponieważ opóźnienia w reformach mogą prowadzić do opóźnień w czerpaniu korzyści środowiskowych i gospodarczych wynikających z gospodarki o obiegu zamkniętym, która ogranicza presję na zasoby naturalne oraz redukcję importu.

[1] Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów z dnia 8 czerwca 2023 roku wskazujące państwa członkowskie, w przypadku których istnieje ryzyko, że nie będą w stanie osiągnąć celu na 2025 r. dotyczącego przygotowania do ponownego użycia oraz recyklingu odpadów komunalnych, celu na 2025 r. dotyczącego recyklingu odpadów opakowaniowych oraz celu na 2035 r. dotyczącego ograniczenia składowania odpadów komunalnych https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52023DC0304 [dostęp: 2023-07-11]

 [2] Odpady resztkowe inaczej zmieszane są to odpady, których nie można poddać segregacji. Są to np. artykuły higieniczne, zatłuszczona makulatura, lustra, znicze, mięso, zabawki, zniszczone obuwie i odzież

[3] Dyrektywa 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy [Dz.U.UE.L.2008.312.3] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32008L0098 [dostęp: 2023-07-11]

[4] Dyrektywa 94/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych [Dz.U.UE.L.1994.365.10] https://sip.lex.pl/akty-prawne/dzienniki-UE/dyrektywa-94-62-we-w-sprawie-opakowan-i-odpadow-opakowaniowych-67427559 [dostęp: 2023-07-11]

[5] Dyrektywa 1999/31/WE Rady z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów [Dz.U.UE.L.1999.182.1] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:31999L0031 [dostęp: 2023-07-11]