Zasada zanieczyszczający płaci. Czy czy UE poprawnie egzekwuje swoje założenie Przemysł i Środowisko

Zasada „zanieczyszczający płaci” – czy UE poprawnie egzekwuje swoje założenie?

Idea płacenia przez zanieczyszczającego środowisko przyrodnicze za wyrządzone szkody, po raz pierwszy została użyta przez Organizację Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) w 1972 roku. Chcieli oni zapobiec „ekodumpingowi”, czyli sprzedawaniu towarów po cenach pomniejszonych o wydatki związane z ochroną środowiska, co pozwalało wytwórcom na oferowanie niższych cen niż konkurencja, która stosowała się do zasad. W 1992 roku podczas Szczytu Ziemi stworzono Deklarację z Rio [1], która przedstawiła 27 zasad służących środowisku i jego rozwojowi. Jedną z nich było polecenie, aby państwa stosowały w swoim prawie zasadę „zanieczyszczający płaci”. W 2004 roku Unia Europejska przyjęła Dyrektywę 2004/35/WE w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu [2], która ustala przepisy i nadaje przedsiębiorcom odpowiedzialność za wytworzone szkody w środowisku przyrodniczym oraz zapobieganie im. System funkcjonuje w obszarze przemysłu, odpadów, gleby i wody i od początku swojego istnienia rozszerza się o nowe zakresy działalności. Aktualnie nakłada on na przedsiębiorców obowiązek pokrywania kosztów zapobiegania zanieczyszczeniom, kontroli, środków administracyjnych oraz odpowiedzialności za środowisko. Taka forma systemu wydaje się jedynym sposobem na sprawiedliwą formę opłacania szkód i zwolnienia społeczeństwa z ponoszenia dodatkowych kosztów. Mimo to nadal ma on swoje wady, przez które nie wszyscy zanieczyszczający ponoszą koszty swojej działalności.

Jak zasada zachęca przedsiębiorców do zmian?

W unijnym systemie opierającym się o zasadę „zanieczyszczający płaci”, Komisja Europejska odpowiada za przygotowanie projektów i przepisów, natomiast za ich transpozycję, stosowanie i egzekwowanie odpowiedzialne są państwa członkowskie. UE nakłada na przedsiębiorstwa odpowiedzialność za wytworzone zanieczyszczenia, aby dodatkowymi kosztami zniechęcić ich do bycia biernym względem zmian środowiskowych. W momencie, gdy zanieczyszczający musi płacić za szkodzenie środowisku, chcąc utrzymać swój zysk podnosi on ceny. Skutkuje to jednak niezadowoleniem klientów, którzy decydują się na zrezygnowanie z usług przedsiębiorcy. Chcąc odzyskać straconych nabywców, zanieczyszczający musi obniżyć swoje ceny. W celu połączenia niskich cen dla klientów oraz bycia przyjaznym dla środowiska, przedsiębiorca musi zainwestować w bardziej ekologiczne technologie i rozwiązania. Unia nie zostawia jednak zanieczyszczających z tym problemem i wspiera ich między innymi dotacjami i taryfami gwarantowanymi. W latach 2014-2020 organy UE zadecydowały o przeznaczaniu 20 proc. łącznego budżetu na działanie w zakresie klimatu. Dodatkowym aspektem zachęcającym przedsiębiorców do zmian, mogą być pozytywne skutki stosowania oznakowań ekologicznych i standardów, na przykład środowiskowego ISO 14001, które przyciągać będą klientów dbających o środowisko przyrodnicze.

Brak przejrzystych definicji

Europejski Trybunał Obrachunkowy podjął się oceny i określenia problemów w unijnym systemie, a wnioski swoich badań opublikował w sprawozdaniu „Zanieczyszczający płaci – niespójne stosowanie zasady w polityce i działaniach UE w dziedzinie środowiska” [3]. Jedną z pierwszych opisanych wad systemu był brak jasnych definicji dotyczących opisywanej zasady. Sprawia to, że przedstawione pojęcia mogą być interpretowane na wiele sposobów. Przez takie zaniedbanie, państwa i sektory wprowadzają zasadę nierównomiernie i w różnych zakresach, co często prowadzi do różnego typu zaniechań. Obowiązujące unijne przepisy według zapisów wspomnianej dyrektywy, mają zastosowanie, gdy szkody wyrządzone środowisku naturalnemu są znaczące, jednak w przepisach nie jest określone co to oznacza. W marcu 2021 roku Komisja podjęła się dokładniejszego wytłumaczenia niezrozumiałego pojęcia „szkody wyrządzone środowisku naturalnemu” w zawiadomieniu 2021/C 118/01 [4], jednak nie została ona sprecyzowana o żadne kryteria ani progi. Tego zadania podjęła się za to Europejska Sieć Wdrażania i Egzekwowania Prawa Ochrony Środowiska (IMPEL), która opracowuje szczegółowy wykaz kryteriów oceny.

Niewypłacalność przedsiębiorstw

Jeżeli koszt naprawy szkód wyrządzonych środowisku przez przedsiębiorstwo przerasta jego zasoby majątkowe, opłatą obciążany jest budżet publiczny, co jest sprzeczne z zasadą „zanieczyszczający płaci”. Rozwiązaniem tego problemu mogłoby być wprowadzenie przez UE obowiązkowych zabezpieczeń finansowych, które są już stosowane w kilku państwach, między innymi w Polsce. Zabezpieczenia te mogą przybierać różne formy na przykład polisy ubezpieczeniowej, gwarancji bankowej, funduszy ochrony środowiska czy funduszy własnych. Dobrym przykładem stosowania tych profilaktycznych działań jest Portugalia, która nakłada obowiązek zabezpieczeń na wszystkie przedsiębiorstwa, które stanowią zagrożenie dla środowiska i zostały wspomniane w dyrektywie w sprawie odpowiedzialności za środowisko. Dzięki swojej profilaktyce, Portugalia nie posiada żadnych przypadków niewypłacalności, co świadczy o pozytywnym działaniu takiego systemu.

UE nadal płaci za zanieczyszczających

Obowiązkowe zabezpieczenia finansowe mogłyby się okazać bardzo przydatnym rozwiązaniem dla UE. Sprawozdanie Europejskiego Trybunału Obrachunkowego wykazuje, że mimo działania zasady „zanieczyszczający płaci”, Unia często opłacała projekty z własnych funduszy. Trybunał podjął się analizy 42 projektów współfinansowanych ze środków unijnych. Duża część przeznaczonych funduszy przekazywana była właśnie podmiotom niewypłacalnym, które ogłosiły upadłość. Z tego powodu UE dla dobra środowiska przyrodniczego, musiała podjąć się finansowania dekontaminacji gleby i wody. 

Finansowane usuwania zanieczyszczeń przez UE Przemysł i Środowisko

Największa część środków była jednak przeznaczana na usuwanie zanieczyszczeń przemysłowych, których kosztami nie można obciążyć sprawców. Taka sytuacja może mieć miejsce, gdy podmiot jest nieznany, zawiesił działalność lub nie można pociągnąć go do odpowiedzialności. Najczęstszym problemem są zanieczyszczenia pochodzące ze starych przedsiębiorstw, które zanieczyściły gleby metalami, smołami i innymi substancjami niebezpiecznymi. Częstym zdarzeniem jest jednak opłacanie przez UE zanieczyszczeń, których usunięcie powinno być fundowane przez podmiot zanieczyszczający. Takimi inwestycjami mogą być stacje uzdatniania wody i dekontaminacja [5] składowisk, które nie spełniają wymogów. Przykładem kraju, który nie egzekwował dokładnie założeń zasady „zanieczyszczający płaci” mogą być Włochy. Organy publiczne odpowiedzialne za niektóre obszary tego kraju nie oczekiwały od podmiotów opłacania własnych zanieczyszczeń, co skutkowało koniecznością włączenia się UE.

Trudne egzekwowanie przepisów

Częstym problemem jest również fakt, że w przypadku niektórych zanieczyszczeń, odnalezienie podmiotu za nie odpowiedzialnego nie jest łatwe. Ma to głównie miejsce w przypadku zanieczyszczeń rozproszonych w powietrzu, wodzie i glebie. Jednym z najbardziej szkodliwych dla wody i gleby sektorem gospodarki jest rolnictwo. Mimo że wykorzystuje ono największą część zasobów wody słodkiej, wcale nie ponosi najwyższych kosztów. Sprawozdanie Trybunału podaje, że ze względu na zanieczyszczenia rolnicze we Francji w 2011 roku, gospodarstwa domowe musiały zapłacić nawet 494 euro rocznie więcej za usługi wodne. Mimo że woda użyta w rolnictwie jest bardzo szkodliwa dla środowiska przyrodniczego ze względu na będący w niej azot i fosfor, sektor rolniczy nie płaci za jej oczyszczanie, ponieważ trafia ona bezpośrednio do zbiorników, cieków i gleby.

Problemem dotyczącym egzekwowania zanieczyszczeń gleby jest również fakt, że UE nie posiada ogólnounijnych celów związanych z ich ochroną i remediacją. Trudności z odpowiedzialnością za własne zanieczyszczenia widoczne są także w przemyśle, który zanieczyszcza między innymi powietrze. Różne typy instalacji objęte są różnymi zasadami i normami. Podmioty eksploatujące niektóre z nich muszą pokryć jedynie koszty uwzględnione w uzyskanych pozwoleniach, a wszelkie pozostałe zanieczyszczenia pokrywane są ze środków publicznych. Sytuacja bardziej klarowna wydaje się w przypadku niektórych rodzajów odpadów, jak na przykład zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, baterie, akumulatory i pojazdy, za których zagospodarowanie odpowiedzialny jest producent. Do 2024 roku wszystkie kraje UE mają także obowiązek nałożyć odpowiedzialność na producentów produktów w opakowaniach w ramach Rozszerzonej Odpowiedzialności producenta (ROP). W przypadku pozostałych odpadów państwa członkowskie mogą stosować się do Dyrektywy ramowej w sprawie odpadów [6], która wybór odpowiedzialnego przedmiotu pozostawia indywidualnym państwom. Oznacza to, że może ona zostać przydzielona także użytkownikowi końcowemu, a nie producentowi.

Komisja ustosunkowała się do wniosków Trybunału

Trybunał w swoim sprawozdaniu doszedł do wniosku, że zasada „zanieczyszczający płaci” została wprowadzona w różnym stopniu i zakresie w różnych państwach i sektorach. Jako największy problem wytypowany został fakt, że UE finansuje działania mające na celu usuwanie zanieczyszczeń, co powinno zostać pokryte przez zanieczyszczającego. W odpowiedzi Komisji wyczytać można, że będzie ona pracować nad lepszym wdrożeniem zasady „zanieczyszczający płaci” w prawie i w politykach krajowych, tak aby przybliżać się do osiągnięcia przez UE neutralności klimatycznej i spełniać założenia Europejskiego Zielonego Ładu [7]. Zakomunikowała ona również, że dostrzega problemy w kwestiach zabezpieczeń finansowych przedsiębiorstw i liczy na to, że w przyszłości uda jej się rozszerzać zasadę o kolejne obszary mające wpływ na środowisko jak na przykład transport, rybołówstwo czy polityka rolna.


[1] Deklaracja z Rio de Janeiro w sprawie środowiska i rozwoju http://old.ko.poznan.pl/pub/ftp/Edukacja_zrownowazonego_rozwoju/DEKLARACJA_Z_RIO_1992.pdf  [dostęp: 17-08-2021]

[2] Dyrektywa 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32004L0035&from=PL [dostęp: 17-08-2021]

[3] Sprawozdanie „Zanieczyszczający płaci – niespójne stosowanie zasady w polityce i działaniach UE w dziedzinie środowiska” https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR21_12/SR_polluter_pays_principle_PL.pdf  [dostęp: 17-08-2021]

[4] Zawiadomienie Komisji z dnia 07 kwietnia 2021 (2021/C 118/01) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=OJ:C:2021:118:FULL&from=MT  [dostęp: 17-08-2021]

[5] Dekontaminacja – dezaktywacja, odkażanie, usuwanie skażeń promieniotwórczych z powierzchni ciał, z powietrza, wody, zwykle do dopuszczalnego poziomu lub poniżej tego poziomu. (Encyklopedia PWN)

[6] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32008L0098&from=PL [dostęp: 17-08-2021]

[7] Europejski Zielony Ład https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_pl [dostęp: 17-08-2021]

 

Podziel się:

Napisz komentarz

Your email address will not be published. Required fields are marked *